Zoneamento eficaz como uma ferramenta fundamental de planejamento/gerenciamento espacial
Solução completa
Inter-relação entre zoneamento, MSP e gerenciamento baseado em ecossistema, como ocorre no Parque Marinho GBR.
Jon C. Day
Esta solução aborda como o zoneamento eficaz se tornou a pedra angular do gerenciamento do Parque Marinho da Grande Barreira de Corais (GBR). Também aborda alguns dos desafios que os gerentes enfrentam para garantir que as zonas sejam efetivamente desenvolvidas e, ao mesmo tempo, auxilia na implementação contínua e eficaz de um zoneamento bem-sucedido.
Última atualização: 28 Mar 2019
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Galeria de fotos e vídeos
Contexto
Desafios enfrentados
O zoneamento é uma parte bem reconhecida do planejamento espacial marinho (MSP) que pode ajudar a proteger a biodiversidade e separar atividades conflitantes. No entanto, muitos problemas enfrentados pelas MPAs não podem ser tratados com eficácia apenas pelo zoneamento (por exemplo, mudança climática, qualidade da água, desenvolvimentos costeiros), exigindo outras ferramentas de gestão. Quando o zoneamento é aplicado, ele deve ser cuidadosamente desenvolvido e implementado para ser eficaz.
Localização
Grande Barreira de Corais, Queensland, Austrália
Oceania
Processar
Resumo do processo
Esses blocos de construção descrevem como um espectro de zonas no GBR proporcionou uma estrutura eficaz de planejamento/gerenciamento espacial, ajudando a proteger a biodiversidade e a separar atividades conflitantes. Um bloco de construção fundamental é a abordagem de zoneamento de uso múltiplo descrita em BB1, que permite a ocorrência de uma série de atividades em cada zona. A importância dos objetivos da zona e por que é importante zonear por objetivo, e não por atividade, é discutida em BB2. Quando os limites da zona estão sendo desenvolvidos, a importância do zoneamento baseado em coordenação, especialmente em áreas offshore, é descrita em BB3.
Outros aspectos para o desenvolvimento de uma rede de zoneamento eficaz também são discutidos: os princípios de planejamento biofísico e socioeconômico usados no GBR (BB4); o uso e as limitações dos sistemas/ferramentas de apoio à decisão (BB5); e a importância de trabalhar com o melhor conhecimento/informação científica disponível (BB6). A conservação marinha eficaz, no entanto, exige mais do que apenas uma rede de zoneamento abrangente, especialmente devido à variedade de pressões que as AMPs enfrentam atualmente. Muitas pressões, como a mudança climática, o declínio da qualidade da água e a perda de habitats costeiros, têm origem fora do domínio marinho e não são diretamente atenuadas pelo zoneamento oceânico.
Blocos de construção
Zoneamento de uso múltiplo
Em algumas partes do mundo, o zoneamento é baseado apenas na permissão ou proibição de atividades específicas em áreas específicas. No GBR, existe um espectro de zonas, cada uma com objetivos diferentes; essas zonas permitem a realização de uma série de atividades, desde que cada atividade esteja em conformidade com o objetivo da zona relevante. As disposições do Plano de Zoneamento se aplicam a todos os usuários da GBR. O Plano de Zoneamento estabelece em detalhes duas listas específicas de disposições de "uso ou entrada" para cada zona; elas ajudam a determinar os tipos de atividades que são apropriadas naquela zona específica. 1. A primeira lista indica as atividades que podem ocorrer nessa zona ("por direito") e que não exigem licença; 2. A segunda lista estipula quais atividades podem ocorrer nessa zona específica, mas somente depois que uma licença for avaliada e, se o pedido atender a todos os requisitos necessários, a licença for concedida. Os regulamentos especificam o processo de avaliação e os critérios para uma licença, que variam de acordo com a atividade proposta. Algumas zonas também podem estipular restrições sobre os tipos de equipamento de pesca, o que também proporciona diferentes níveis de proteção. Se uma atividade não estiver listada em (1) ou (2) acima, ela é proibida nessa zona.
Fatores facilitadores
A legislação de 1975 especificou que um plano que descrevesse as zonas derivadas espacialmente (ou seja, o zoneamento) seria uma ferramenta de gerenciamento fundamental para o Parque Marinho GBR, e a legislação exigia que os planos de zoneamento definissem as finalidades para as quais determinadas áreas poderiam ser usadas ou acessadas. Os objetivos do zoneamento "evoluíram" desde a versão de 1975 da lei (consulte Day 2015), reconhecendo a necessidade atual de proteger toda a gama de biodiversidade do GBR, e não apenas as espécies ou habitats principais.
Lição aprendida
- Para facilitar a compreensão do público, as atividades permitidas no Plano de Zoneamento foram resumidas em uma matriz simples de atividade/zoneamento (veja as fotos abaixo). No entanto, o Plano de Zoneamento estatutário (ou seja, a legislação subordinada de acordo com a Lei) deve ser a base legal para determinar quais atividades são apropriadas em uma zona.
- Os mapas de zoneamento são uma forma do Plano de Zoneamento estatutário disponível ao público; no entanto, para determinar legalmente onde exatamente ocorre o limite de uma zona, devem ser usadas as descrições reais da zona detalhadas no verso do Plano de Zoneamento estatutário.
- O fato de o Plano de Zoneamento declarar que uma atividade pode ocorrer com uma licença não significa automaticamente que a licença sempre será concedida; o pedido ainda precisa ser avaliado e somente se atender a todos os critérios necessários é que a licença será concedida.
Atribuição de zonas por objetivo e não por atividades
A diferença entre o zoneamento por objetivo e o zoneamento por atividade é melhor explicada pelo exemplo; uma zona de "proibição de pesca de arrasto" pode indicar claramente que uma atividade é proibida (ou seja, toda a pesca de arrasto é proibida nessa zona), mas pode não estar claro quais outras atividades podem ser permitidas ou não. O objetivo da Zona de Proteção do Habitat permite que uma série de atividades com impactos (relativamente) mínimos sobre o(s) habitat(s) bentônico(s) ocorra dentro dessa zona; por exemplo, navegação, mergulho e pesquisa de impacto limitado são permitidos, além de permitir algumas atividades extrativistas, como pesca com linha, pesca com rede, pesca com corrico e pesca submarina (ou seja, algumas atividades de pesca, mas não todas). Entretanto, o objetivo da zona e as disposições de zoneamento relacionadas proíbem claramente o arrasto de fundo, a dragagem ou qualquer outra atividade que seja prejudicial aos habitats sensíveis dessa zona. Na maioria dos oceanos, há muitas atividades marinhas existentes ou potenciais que precisam ser gerenciadas, mas muitas dessas atividades são complementares e podem ocorrer dentro da mesma zona; se o zoneamento for usado para abordar todas as atividades existentes (e o zoneamento oceânico é certamente uma ferramenta importante para isso), então é preferível que o zoneamento seja feito por objetivo em vez de por cada atividade individual.
Fatores facilitadores
O Plano de Zoneamento é um documento estatutário que inclui todos os detalhes específicos do zoneamento (por exemplo, os objetivos da zona (consulte Recursos abaixo), os limites detalhados da zona, etc.). A lei fornece o "chefe do poder" para preparar um plano de zoneamento e inclui uma seção sobre a interpretação dos planos de zoneamento (seção 3A) e detalhes sobre os objetivos do zoneamento, o que um plano de zoneamento deve conter e como um plano de zoneamento deve ser preparado (seções 32-37A).
Lição aprendida
- Se o objetivo de uma zona tiver várias partes, deve haver uma hierarquia clara dentro do objetivo. Por exemplo, se o objetivo for proporcionar tanto a conservação quanto o uso razoável (como mostrado na maioria das zonas da GBR - veja Recursos abaixo), a segunda parte estará sempre sujeita à primeira (ou seja, o uso razoável só poderá ocorrer se estiver sujeito à garantia de conservação).
- O Plano de Zoneamento da GBR também tem uma disposição especial de permissão "catch-all" ("qualquer outro propósito consistente com o objetivo da zona..."). Isso prevê novas tecnologias ou atividades que não eram conhecidas quando o Plano de Zoneamento foi aprovado. Ela fornece uma importante "rede de segurança" que permite que uma atividade que não esteja em uma das duas listas explicadas no BB1 ainda seja considerada para uma licença, desde que seja consistente com o objetivo da zona.
Limites de zona com base em coordenadas
Os limites da zona podem ser descritos como uma distância específica da borda de uma característica geográfica (por exemplo, "500 m da borda do recife"). Isso normalmente resulta em um limite de zona com formato irregular. A representação de um recife ou de um grupo de recifes dessa forma pode parecer ecologicamente apropriada em um mapa, mas o uso da borda de tais características para desenhar os limites da zona tem se mostrado muito difícil de interpretar na água. Por exemplo, muitas partes do recife estão fragmentadas ou, às vezes, submersas, portanto, é difícil determinar a borda do recife na água e usá-la para estimar a distância. Além disso, não é fácil estimar 500 m (ou mesmo 100 m) na água. Portanto, os limites da zona baseados em coordenadas, baseados em longitude/latitude e mostrados em graus e minutos decimais, foram introduzidos no Plano de Zoneamento da GBR de 2003. Esses limites abrangem totalmente as características ecológicas (ou seja, bem fora da borda de recifes/ilhas inteiras). Os limites das zonas são orientados para o norte, sul, leste e oeste para facilitar a navegação ou compreendem linhas retas entre duas coordenadas facilmente determinadas. As linhas retas parecem menos "ecologicamente apropriadas", mas são mais fáceis de localizar e aplicar em áreas offshore, especialmente se forem usados dispositivos eletrônicos, por exemplo, sistema de posicionamento global GPS ou plotter.
Fatores facilitadores
Com base no zoneamento existente, é importante que cada zona tenha um número exclusivo, referenciado a uma descrição detalhada no Plano de Zoneamento estatutário (consulte Recursos) e com um identificador de zona exclusivo (por exemplo, MNP-11-031): a) MNP refere-se ao tipo de zona (Zona do Parque Nacional Marinho) b) os dois primeiros números referem-se à latitude (o exemplo mostrado acima está na latitude 11°) c) o último número (031) permite que uma zona específica seja identificada nos mapas de zoneamento e com referência cruzada ao Plano de Zoneamento.
Lição aprendida
- Nem todas as coordenadas de zona são mostradas nos mapas de zoneamento disponíveis gratuitamente; no entanto, as coordenadas de zona mais importantes para a maioria dos usuários são mostradas (por exemplo, zonas de não pesca e zonas de não acesso).
- Reconhecendo que nem todo mundo tem um GPS, os limites da zona costeira, no entanto, são alinhados com características costeiras reconhecíveis ou pontos de referência ou marcadores de limites identificáveis (por exemplo, "a zona se estende para o norte a partir da extensão leste do promontório em xxx").
- Placas mostrando as zonas próximas são colocadas em rampas para barcos ao longo da costa (veja as fotos abaixo).
- Todas as coordenadas de zoneamento são fornecidas a fornecedores comerciais de auxílios eletrônicos à navegação, permitindo que as zonas sejam carregadas em um GPS.
- Além disso, todas as coordenadas das zonas estão disponíveis gratuitamente na Web ou em CD para permitir que qualquer usuário trace as coordenadas em sua própria carta de navegação ou localize uma zona usando seu próprio GPS.
- Todas as coordenadas devem ser referenciadas a um Datum Geocêntrico oficial especificado para fins de precisão (por exemplo, GDA94 na Austrália).
Princípios de planejamento biofísico, socioeconômico e de gestão
A nova rede de zonas de proibição de pesca (NTZ) no GBR foi orientada por 11 princípios operacionais biofísicos desenvolvidos com base nos princípios gerais de projeto de reservas e no melhor conhecimento disponível sobre o ecossistema do GBR (consulte Recursos). Esses princípios incluem:
- Ter poucas NTZs maiores (em vez de muitas menores)
- Ter replicação suficiente de NTZs para garantir a proteção contra impactos negativos
- Quando um recife estiver dentro de uma NTZ, o recife inteiro deve ser incluído
- Representar pelo menos 20% de cada bioregião nas NTZs
- Representar a diversidade entre plataformas e latitudes na rede de NTZs
- Maximizar o uso de informações ambientais, como a conectividade, para formar redes viáveis
- Incorporar locais biofisicamente especiais/únicos
- Considerar os usos do mar e da terra adjacentes ao escolher as NTZs
Quatro princípios operacionais de viabilidade social, econômica, cultural e de gestão também foram aplicados:
- Maximizar a complementaridade das NTZs com os valores, as atividades e as oportunidades humanas;
- Garantir que a seleção final das ZTNs reconheça os custos e benefícios sociais;
- Maximizar a colocação de ZTNs em locais que complementem e incluam arranjos atuais e futuros de gerenciamento e posse; e
- Maximizar a compreensão e a aceitação pública das ZTNs e facilitar a aplicação das ZTNs.
Fatores facilitadores
Um Comitê Científico Diretor independente, incluindo cientistas com experiência em GBR, ajudou a desenvolver esses princípios, baseando-os no conhecimento especializado do ecossistema, na literatura disponível e em suas recomendações sobre o que melhor protegeria a biodiversidade. A consideração cuidadosa dos pontos de vista dos proprietários tradicionais, usuários, partes interessadas e tomadores de decisão foi um pré-requisito essencial antes de decidir a configuração espacial final das NTZs que poderiam atender a esses princípios.
Lição aprendida
- Ter um conjunto de princípios de planejamento disponível publicamente ajuda todos a entender como a rede de NTZs é desenvolvida.
- Os princípios se baseiam no melhor conhecimento científico e especializado disponível, mas podem ser aprimorados.
- Um princípio não deve ser considerado isoladamente; todos eles precisam ser tratados coletivamente como "um pacote" para sustentar o número, o tamanho e a localização das NTZs.
- Nenhuma dessas recomendações se refere a quantidades "ideais" ou "desejadas", mas sim a níveis mínimos de proteção recomendados. A proteção de pelo menos essas quantidades em cada biorregião e em cada habitat ajuda a atingir o objetivo de proteger a variedade da biodiversidade.
- O princípio "mínimo de 20% por biorregião" costuma ser mal compreendido - ele NÃO está dizendo que 20% de cada biorregião nas NTZs devem ser protegidos; em vez disso, ele recomenda que não menos que 20% sejam protegidos. Em alguns casos, essa é apenas a quantidade mínima e, em algumas biorregiões menos contestadas, uma porcentagem maior de proteção é mais apropriada.
Uso e limitações dos sistemas/ferramentas de apoio à decisão
Os sistemas de apoio à decisão (DSS) ou ferramentas analíticas, como o Marxan ou o SeaSketch, são frequentemente promovidos como um pré-requisito para o planejamento espacial marinho eficaz, fornecendo uma solução rápida e confiável para um problema de planejamento. É natural que os usuários de DSS esperem que o uso do DSS gere "a resposta" e, portanto, forneça a solução para o seu problema de planejamento. Na maioria das vezes, o DSS produz resultados simplistas que precisam ser modificados com o uso de outros métodos de planejamento. Todas as ferramentas de DSS têm limitações e não podem compensar dados ausentes ou incompletos. Elas podem produzir efeitos colaterais não intencionais e, muitas vezes, não conseguem corresponder à complexidade dos problemas de planejamento do mundo real. Os resultados do planejamento têm pouco valor prático se os valores sociais, culturais e econômicos não forem considerados. No entanto, raramente esses dados estão disponíveis em uma forma que possa ser alterada para um DSS ou em uma resolução espacial adequada. No GBR, o DSS gerou uma "pegada" de várias opções de zonas de "não captura", mas não foi capaz de atender aos oito tipos de zonas, portanto, outros métodos de planejamento precisaram ser aplicados. No entanto, o benefício real foi a capacidade de gerar métricas para informar o desenvolvimento da melhor rede possível de zoneamento de não captura.
Fatores facilitadores
O Marxan foi desenvolvido pela Universidade de Queensland como uma versão modificada do SPEXAN para atender às necessidades da GBRMPA durante o Programa de Áreas Representativas e o desenvolvimento do Plano de Zoneamento de 2003. As imagens abaixo mostram que o Marxan não produziu a rede de zoneamento final no GBR, mas forneceu um apoio inestimável à decisão por meio da contabilidade post-hoc de várias opções, permitindo uma avaliação rápida das implicações de cada opção em termos de cada um dos objetivos de planejamento.
Lição aprendida
Na realidade, um DSS não pode realizar o ajuste de escala fina e as compensações políticas que inevitavelmente ocorrem nos estágios finais do planejamento, portanto, nunca poderá produzir a solução pragmática final para qualquer tarefa de planejamento. Algumas deficiências do DSS são:
- Algumas informações de planejamento, especialmente dados socioeconômicos, podem não ser facilmente aplicadas a um DSS.
- Embora um DSS possa gerar uma "solução", ela é inevitavelmente refinada se/quando valores socioeconômicos são introduzidos. Esses valores muitas vezes não estão representados nos dados, mas são alguns dos valores mais fundamentais para um resultado socialmente aceitável.
- Dados ruins sempre levarão a um resultado ruim.
- É improvável que a maioria das ferramentas DSS contemporâneas atenda a todas as necessidades de um usuário; no programa de planejamento GBR, mesmo "regras" simples, como "todas as reservas não devem ser menores que ...", não puderam ser implementadas diretamente por um DSS.
- Algumas partes interessadas desconfiam de modelos "caixa preta" ou DSSs (por exemplo, Marxan ou Seasketch) que não entendem.
Trabalhar com as melhores informações/conhecimentos disponíveis
Ao realizar uma tarefa de planejamento ou zoneamento, raramente um planejador tem acesso a todas as informações ou conhecimentos que gostaria de ter para toda a área de planejamento. Quer se trate de dados ecológicos mais consistentes em toda a área de planejamento ou de uma compreensão mais completa de toda a gama de informações sociais e econômicas, o planejador geralmente se depara com as seguintes opções
- Esperar até ter mais dados (com o objetivo final de acumular informações "perfeitas" em todos os conjuntos de dados necessários); ou
- Trabalhar com o melhor conhecimento científico disponível e aceitar que, embora não seja perfeito, ele é adequado, desde que as deficiências dos dados sejam compreendidas (pelos planejadores e tomadores de decisão) e claramente explicadas ao público e aos tomadores de decisão. O conhecimento insuficiente sobre os ecossistemas marinhos pode impedir a definição de objetivos significativos ou resultados desejáveis durante o planejamento. David Suzuki, em 2002, questionou como podemos planejar e gerenciar de forma eficaz quando "... até o momento, tudo o que realmente identificamos são ... cerca de 10 a 20% de todos os seres vivos", e "... temos um inventário tão pobre dos componentes e um projeto praticamente inútil de como todos os componentes interagem?
Fatores facilitadores
Uma boa compreensão do contexto mais amplo no qual a MPA está situada é um fator importante no planejamento. Devido aos níveis de "conectividade" no ambiente marinho e à interdependência biológica das comunidades vizinhas, uma AMP só pode ser tão "saudável" quanto as águas circundantes. Mesmo uma AMP bem planejada será difícil de gerenciar se as águas ao redor forem excessivamente utilizadas, poluídas ou se forem gerenciadas de forma inadequada.
Lição aprendida
- A realidade é que se você esperar até ter informações "perfeitas" para o planejamento, você nunca começará.
- Reconheça que as áreas marinhas são dinâmicas e estão sempre mudando; e com os avanços tecnológicos, os níveis e padrões de uso estão em constante mudança, assim como os contextos sociais, econômicos e políticos, portanto, ter dados perfeitos é, na realidade, um objetivo impossível.
- Em praticamente todas as situações de planejamento, é melhor proceder com as melhores informações disponíveis do que esperar por dados "perfeitos". Entretanto, se novos dados estiverem disponíveis durante o processo de planejamento, incorpore-os em vez de ignorá-los.
- Aqueles que estão frequentemente na água (como pescadores e operadores de turismo) geralmente sabem tanto (se não mais) sobre o ambiente local do que os pesquisadores, portanto, aproveite o conhecimento deles e use-o para aumentar os melhores dados científicos disponíveis.
- Quando os recursos são limitados, a busca de novos dados deve se concentrar no fornecimento de informações que serão úteis para o gerenciamento contínuo.
Impactos
O impacto mais significativo do zoneamento atual é o aumento da proteção de exemplos representativos de todas as 70 "biorregiões" (ou tipos amplos de habitat) em todo o GBR. As zonas de proibição de captura (NTZ) cobrem 33% do parque marinho, constituindo a maior rede sistemática de NTZs do mundo. As NTZs foram escolhidas de forma a maximizar a proteção da biodiversidade e, ao mesmo tempo, minimizar os impactos sobre outros usuários, inclusive pescadores.
O plano de zoneamento atual tem oito tipos de zonas que permitem que todos os usos razoáveis ocorram no parque de uso múltiplo, ao mesmo tempo em que separa as atividades conflitantes em zonas diferentes. A Zona de Proteção de Habitat protege o habitat bentônico em mais 33% do parque e proíbe a pesca de arrasto de fundo. Outro impacto positivo é o zoneamento complementar para as águas estaduais adjacentes sob a jurisdição de Queensland; isso "espelha" o zoneamento federal adjacente e significa que praticamente todas as águas estaduais e federais, desde a marca de maré alta até uma distância máxima de 250 km da costa, têm leis praticamente idênticas. Isso é globalmente significativo e proporciona uma conservação marinha mais eficaz e a compreensão pública de toda a área, pois as disposições regulatórias são as mesmas, independentemente da jurisdição aplicável.
Beneficiários
Os gerentes de MPA e os usuários que ajudam a determinar as zonas, mas que também precisam cumpri-las.
História
Um plano de zoneamento estatutário é uma das principais ferramentas de gerenciamento usadas no GBR atualmente; é um componente essencial para ajudar a gerenciar de forma abrangente a variedade de usos múltiplos que ocorrem.
Ao longo dos anos, o zoneamento foi progressivamente aplicado a diferentes seções da GBR. Foi somente 13 anos após a proclamação inicial da legislação da GBR (que definiu o limite externo do parque) que a maior parte do parque foi posteriormente zoneada.
Ao longo dos anos, o zoneamento foi modificado e atualizado. Os primeiros planos de zoneamento dentro do Parque Marinho enfatizavam a proteção dos recifes de coral, mas atualmente o zoneamento protege uma ampla gama de habitats marinhos.
A atual rede de zoneamento entrou em vigor em julho de 2004 e abrange quase todo o GBR (por exemplo, as áreas portuárias não estão incluídas). Ela oferece altos níveis de proteção para áreas-chave (em zonas de "não captura" e zonas muito pequenas de "proibição"), totalizando 33,3% (= 115.500 km2) do Parque Marinho, ao mesmo tempo em que permite a realização de uma ampla gama de atividades comerciais e recreativas, algumas das quais também são gerenciadas com licenças, em outras zonas da RGB.
Além do Plano de Zoneamento estatutário, uma série de outras ferramentas de gerenciamento espacial e temporal é usada para garantir a conservação e o gerenciamento do GBR. A conservação marinha eficaz exige mais do que apenas uma estrutura abrangente de MSP no âmbito marinho, especialmente devido à variedade de pressões que as MPAs enfrentam atualmente (por exemplo, mudança climática, declínio da qualidade da água, perda de habitats costeiros, aumento do desenvolvimento costeiro). Muitas dessas pressões se originam fora do domínio marinho e não são diretamente atenuadas pelo zoneamento oceânico ou pelo MSP.
Coletivamente, essa gama de ferramentas de gerenciamento, incluindo a rede de zoneamento de uso múltiplo, compõe as abordagens abrangentes do MSP e do gerenciamento baseado em ecossistemas (EBM). As inter-relações entre o zoneamento, o MSP e a EBM podem ser resumidas da seguinte forma: - O zoneamento normalmente é apenas uma camada bidimensional (embora possa ser considerado como tendo efeito em um espaço tridimensional) e geralmente está confinado apenas às partes marinhas de uma MPA. Uma abordagem abrangente de MBE incentiva a "pensar fora do quadrado" e pode abranger o gerenciamento e o planejamento tridimensionais ou em várias camadas, tanto no âmbito terrestre quanto no marinho, que são todos relevantes para a conservação marinha eficaz.
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Jon C. Day
Centro ARC para Estudos de Recifes de Coral, Universidade James Cook
