将有效的分区规划作为重要的空间规划/管理工具
完整解决方案
GBR 海洋公园的分区、MSP 和基于生态系统的管理之间的相互关系。
Jon C. Day
本解决方案介绍了有效分区如何成为管理大堡礁海洋公园的基石。它还解决了管理者所面临的一些挑战，以确保有效地开发分区，同时协助有效地持续实施成功的分区。
最后更新 28 Mar 2019
10162 意见
照片和视频库
背景
应对的挑战
分区是海洋空间规划（MSP）中公认的一部分，有助于保护生物多样性和分离相互冲突的活动。然而，仅靠分区无法有效解决海洋保护区面临的许多问题（如气候变化、水质、沿海开发等），还需要其他管理工具。在实行分区管理时，必须认真制定和实施，才能取得成效。
地点
澳大利亚昆士兰州大堡礁
大洋洲
过程
过程概述
这些基石概述了 GBR 中的各种分区如何提供了有效的空间规划/管理框架，帮助保护生物多样 性并分离相互冲突的活动。 一个关键的基石是 BB1 中概述的多用途分区方法，该方法允许在每个分区内开展各种活动。BB2 中讨论了分区目标的重要性，以及为什么要按目标而不是按活动进行分区。 BB3 中概述了在制定分区边界时，以协调为基础的分区的重要性，尤其是在近海区域。
此外，还讨论了开发有效分区网络的其他方面：GBR 采用的生物物理和社会经济规划原则（BB4）；决策支持系统/工具的使用和局限性（BB5）；以及利用现有最佳科学知识/信息开展工作的重要性（BB6）。 然而，有效的海洋保护需要的不仅仅是一个全面的分区网络，特别是考虑到当今海洋保护区面临的一系列压力。许多压力，如气候变化、水质下降和沿海栖息地的丧失，都源于海洋领域之外，海洋分区并不能直接缓解这些压力。
积木
多用途分区
在世界上的某些地方，分区的唯一依据是允许或禁止在特定区域开展特定活动。在 GBR，有一系列的分区，每个分区都有不同的分区目标；这些分区允许一系列的活动，但每项活动都必须符合相关的分区目标。分区规划的规定适用于GBR的所有使用者。分区规划为每个分区详细列出了两份具体的 "使用或进入 "规定清单；这些规定有助于确定适合该特定分区的活动类型。1.第一份清单列出了允许在该区域开展的活动（"理所当然"），这些活动不需要获得许可； 2. 第二份清单规定了可以在该特定区域开展的活动，但必须经过许可评估，如果申请符合所有必要条件，则必须获得许可。条例规定了许可证的评估程序和标准；这些程序和标准因拟议的活动而异。一些区域还可能规定了对渔具类型的限制，这也提供了不同程度的保护。如果某项活动未列入上述（1）或（2）中，则在该区域内禁止进行。
有利因素
1975 年的立法规定，描述空间衍生区域的计划（即分区）是 GBR 海洋公园的重要管理工 具，立法要求分区计划定义某些区域的使用或进入目的。自 1975 年版法案（参见 Day 2015）以来，分区的目标已发生了 "演变"，认识到如今有必要保护 GBR 的所有生物多样性，而不仅仅是关键物种或栖息地。
经验教训
- 为了帮助公众理解，我们将分区规划中允许的活动归纳为一个简单的活动/分区矩阵（见下图）。但是，法定分区规划（即《城市法》的附属立法）必须是确定某一区域内适合开展哪些活动的法律依据。
- 分区图是法定分区规划的公开形式；但是，要从法律上准确确定分区边界的位置，必须使用法定分区规划背面详细描述的实际分区。
- 分区规划》规定某项活动可以在获得许可的情况下进行，但这并不意味着一定会获得许可；申请仍需经过评估，只有在符合所有必要标准的情况下，才会获得许可。
按目标而不是按活动划分区域
按目标分区与按活动分区之间的区别最好用实例来解释；"禁止拖网捕捞 "区可能明确表示禁止某项活动（即该区禁止所有拖网捕捞活动），但可能不清楚允许或不允许开展哪些其他活动。栖息地保护区的目标允许在该区域内开展一系列对海底栖息地影响（相对）最小的活动；例如，允许划船、潜水和影响有限的研究，以及允许一些采掘活动，如线钓、网钓、拖钓和鱼叉捕鱼（即部分但非全部捕鱼活动）。但是，该区域的目标和相关分区规定明确禁止底拖网捕捞、挖泥或任何其他破坏该区域敏感生境的活动。在大多数海洋中，有许多现有的或潜在的海洋活动需要管理，但其中许多活动是相辅相成的，可以在同一区域内进行；如果要利用分区来处理所有现有活动（海洋分区无疑是处理这些活动的重要工具之一），那么最好是按目标进行分区，而不是按每项活动进行分区。
有利因素
分区规划是一份法定文件，包括分区的所有具体细节（如分区目标（见下文资源）、详细的分区边界等）。该法规定了编制分区规划的 "权力总管"，其中包括关于分区规划解释的章节（第 3A 节），以及关于分区目标、分区规划必须包含的内容和分区规划编制方式的详细信息（第 32-37A 节）。
经验教训
- 如果一个区域的目标包含多个部分，则目标内部必须有明确的层次结构。例如，如果目标既要保护又要合理利用（如大多数 GBR 分区所示--见下文资源），则第二部分始终受制于第一部分（即只有在确保保护的前提下才能合理利用）。
- GBR 分区规划》中还有一个特殊的 "全面 "许可条款（"符合该区目标的任何其他目的......"）。这为分区规划批准时尚未知晓的新技术或活动提供了保障。它提供了一个重要的 "安全网"，使不在 BB1 所解释的两份清单之列的活动，只要符合该区的目标，仍然可以获得许可。
基于协调的区域边界
区域边界可描述为距离地理特征边缘的特定距离（如 "距离珊瑚礁边缘 500 米"）。这通常会造成不规则形状的区域边界。在地图上，以这种方式描绘一个或一组珊瑚礁可能在生态学上看起来是合适的，但事实证明，使用这种地物的边缘来绘制区域边界在水上很难解释。例如，许多礁石部分支离破碎，有时甚至被淹没，因此很难在水上确定礁石边缘，然后以此估算距离。此外，在水面上估计 500 米（甚至 100 米）的距离也不容易。因此，2003 年 GBR 分区规划中引入了基于经度/纬度的坐标区边界，以度和十进制分表示。这些界限完全涵盖了生态特征（即远远超出整个珊瑚礁/岛屿的边缘）。为便于导航，区域边界以北、南、东、西为方向，或由两个易于确定的坐标之间的直线组成。直线看起来不太 "符合生态要求"，但在近海区域更容易定位和执行，尤其是在使用全球定位系统或绘图仪等电子设备的情况下。
有利因素
在现有分区的基础上，重要的是每个分区都有一个独一无二的编号，并与法定分区规划（见资源）中的详细说明相对应，同时具有一个独一无二的分区标识符（如 MNP-11-031）： a) MNP 指分区类型（海洋国家公园分区） b) 前两个数字指其纬度（如上图所示位于纬度 11°） c) 最后一个数字（031）可在分区地图上识别特定分区，并与分区规划相对应。
经验教训
- 在免费提供的区划图上，并不是每个区的坐标都会显示出来，但对大多数用户来说，最 重要的区坐标都会显示出来（如禁渔区和禁入区）。
- 不过，考虑到不是每个人都有全球定位系统，近岸海区的边界是与可识别的海岸特征或可 识别的地标或界标（如 "该海区从 xxx 高地的东部向北延伸"）相一致的。
- 在沿岸的游艇停泊处，都有显示附近分区的标志（见下面的照片）。
- 所有分区坐标都提供给电子导航仪的商业供应商，以便将分区载入全球定位系统。
- 此外，所有分区坐标均可在网上免费获取，或以光盘形式提供，以便任何用户将坐标绘制在自己的导航图上，或使用自己的 GPS 定位分区。
- 所有坐标必须参照指定的官方地心基准（如澳大利亚的 GDA94），以确保准确性。
生物物理、社会经济和管理规划原则
GBR 新的禁渔区（NTZ）网络以 11 项生物物理操作原则为指导，这些原则是利用保护区设计的一般原则和 GBR 生态系统的现有最佳知识制定的（见资源）。这些原则包括
- 拥有几个较大的（而不是许多较小的）非专属经济区
- 有足够多的国家级保护区以避免负面影响
- 如果一个珊瑚礁位于一个非专属经济区内，则整个珊瑚礁都应包括在内
- 在濒危物种区内，每个生物区至少占 20
- 在滩区网络中体现跨大陆架和纬度的多样性
- 最大限度地利用环境信息，如连通性，以形成可行的网络
- 纳入生物物理上特殊/独特的地方
- 在选择非军事区时考虑邻近海域的用途和土地使用情况
还采用了四项社会、经济、文化和管理可行性业务原则：
- 最大限度地提高非军事区与人类价值、活动和机遇的互补性；
- 确保非军事区的最终选择考虑到社会成本和效益；
- 最大限度地将濒危野生动植物保护区安置在与当前和未来的管理和保有权安排相辅相成的地点；以及
- 最大限度地提高公众对非军事区的理解和接受程度，并促进非军事区的实施。
有利因素
一个独立的科学指导委员会（其中包括具有 GBR 方面专业知识的科学家）帮助制定了这些原则，这些原则基于生态系统的专家知识、现有文献以及他们关于如何才能最好地保护生物多样性的建议。仔细考虑传统所有者、使用者、利益相关者和决策者的意见是决定非军事区最终空间布局以实现这些原则的必要前提。
经验教训
- 拥有一套公开的规划原则有助于每个人了解如何发展濒危野生动植物保护区网络。
- 这些原则以现有的最佳科学和专家知识为基础，但仍可加以改进。
- 不应孤立地考虑某项原则，而应将所有原则作为 "一揽子 "方案加以综合考虑，以确定非军事区的数量、规模和位置。
- 这些建议都不是 "理想 "或 "期望 "的数量，而是建议的最低保护水平。在每个生物区和每个栖息地至少保护这些数量，有助于实现保护各种生物多样性的目标。
- 每个生物区至少 20%"的原则经常被误解--该原则并不是说必须保护濒危野生动植物种区中每个生物区的 20%，而是建议保护的生物区不应少于 20%。在某些情况下，这只是最低限度，而在一些争议较少的生物区，保护比例更高更为合适。
决策支持系统/工具的使用和局限性
决策支持系统（DSS）或分析工具，如 Marxan 或 SeaSketch，经常被宣传为有效进行海洋空间规划的先决条件，为规划问题提供快速可靠的解决方案。设计支持系统的用户自然希望使用设计支持系统能产生 "答案"，从而为他们的规划问题提供解决方案。通常情况下，设计支持系统产生的结果比较简单，需要使用其他规划方法进行修改。所有的设计支持系统工具都有局限性，无法弥补缺失或不完整的数据。它们可能会产生意想不到的副作用，而且往往无法与现实世界规划问题的复杂性相匹配。如果不考虑社会、文化和经济价值，规划结果就没有什么实际价值--然而，这些数据很少能以适合 DSS 的形式或适当的空间分辨率随时提供。在 GBR，DSS 生成了各种 "禁捕 "区选项的 "足迹"，但它无法满足八种区域类型的要求，因此需要采用其他规划方法。然而，真正的好处是能够生成指标，为制定最佳的禁渔分区网络提供依据。
有利因素
Marxan 由昆士兰大学开发，是 SPEXAN 的改进版，以满足 GBRMPA 在代表性区域计划和 2003 年分区规划制定期间的需求。下图显示，Marxan 并未生成 GBR 的最终分区网络，但通过对各种方案的事后核算，它确实提供了宝贵的决策支持，使人们能够快速评估每种方案对每个规划目标的影响。
经验教训
在现实中，设计支持系统无法进行规划最后阶段不可避免的微调和政治权衡，因此它永远无法为任何规划任务提供最终的务实解决方案。设计支持系统的一些不足之处是
- 有些规划信息，特别是社会经济数据，可能不容易应用到设计支持系统中。
- 虽然设计支持系统可能会生成一个 "解决方案"，但如果/当引入社会经济价值时，它就不可避免地会被改进。这些价值往往在数据中没有体现，但往往是社会可接受结果的一些最基本的价值。
- 糟糕的数据总是会导致糟糕的结果。
- 大多数当代 DSS 工具都不可能满足用户的所有需求；在 GBR 规划项目中，即使是简单的 "规则"，如 "所有保护区的面积不应小于......"，也无法直接通过 DSS 实现。
- 一些利益相关者对他们不了解的 "黑箱 "模型或 DSS（如 Marxan 或 Seasketch）持谨慎态度。
利用现有的最佳信息/知识开展工作
在执行规划或分区任务时，规划师很少能获得他们想要的整个规划区域的所有信息或知识。无论是在整个规划区域内获得更一致的生态数据，还是更全面地了解各种社会和经济信息，规划者通常都会面临以下选择：
- 等待获得更多数据（最终目标是积累所有所需数据集的 "完美 "信息）；或
- 利用现有的最佳科学知识开展工作，虽然这些知识并不完美，但只要（规划者和决策者）了解数据的不足之处并向公众和决策者清楚解释，这些知识就足够了。对海洋生态系统的认识不足会妨碍在规划时制定有意义的目标或理想结果。大卫-铃木（David Suzuki）在 2002 年提出质疑："......迄今为止，我们实际确定的......约占所有生物的 10-20%"，"......我们对组成成分的清点如此之少，对所有组成部分如何相互作用的蓝图几乎毫无用处，我们如何能有效地进行规划和管理？
有利因素
充分了解 MPA 所处的大环境是规划时的一个重要因素。由于海洋环境的 "连通性 "水平以及与邻近社区的生物相互依存性，海洋保护区的 "健康 "程度只能与周围水域的 "健康 "程度相当。如果周围水域被过度利用、污染或本身管理不当，即使是规划良好的海洋保护区也难以管理。
经验教训
- 现实情况是，如果要等到拥有 "完美 "的规划信息时才开始，那就永远不会开始。
- 要认识到海域是动态的，总是在不断变化；随着技术的进步，海域的使用水平和模式也在不断变化，社会、经济和政治环境也是如此，因此，拥有完美的数据实际上是一个不可能实现的目标。
- 在几乎所有的规划情况下，最好是利用现有的最佳信息，而不是等待 "完美 "的数据。但是，如果在规划过程中获得了新的数据，则应将其纳入其中，而不是置之不理。
- 那些经常在水上活动的人（如渔民和旅游经营者）对当地环境的了解程度往往不亚于研究人员（如果不是更多的话），因此要利用他们的知识，并用这些知识来充实现有的最佳科学数据。
- 在资源有限的情况下，寻求新数据的重点应该是提供对持续管理有用的信息。
影响
当前分区的最大影响是加强了对整个 GBR 中所有 70 个 "生物区"（或广泛的生境类型）的代表性实例的保护。禁捕区（NTZ）覆盖了海洋公园33%的面积，是世界上最大的系统性禁捕区网络。禁渔区的选择既要最大限度地保护生物多样性，又要最大限度地减少对包括渔民在内的其他使用者的影响。
目前的分区规划有八种区域类型，允许在多用途公园内进行所有合理的使用，同时将相互冲突的活动划分到不同的区域。栖息地保护区保护公园 33% 的海底栖息地，并禁止底拖网捕捞。 另一个积极影响是对昆士兰管辖的邻近州水域进行了补充性分区；这 "反映 "了邻近的联邦分区，意味着几乎所有州和联邦水域，从高水位线到离岸 250 公里的最大距离，都有几乎相同的法律。这在全球范围内都具有重要意义，并能更有效地进行海洋保护和增进公众对整个海域的了解，因为无论适用哪个管辖区，监管规定都是相同的。
受益人
海洋保护区管理者和使用者帮助确定保护区，但也必须遵守保护区的规定。
故事
法定的分区规划是GBR目前使用的主要管理工具之一；它是帮助全面管理多种用途的重要组成部分。
多年来，分区规划逐步应用于GBR的不同区域。 直到 GBR 法规颁布 13 年后（界定了公园的外部边界），公园的大部分区域才被划为分区。
多年来，分区不断修改和更新。海洋公园内早期的分区规划强调保护珊瑚礁，但如今的分区规划则保护着广泛的海洋栖息地。
目前的分区网络于 2004 年 7 月生效，几乎覆盖了整个 GBR（例如，港口区域不包括在内）。它为关键区域（"禁捕 "区和很小的 "禁区"）提供高度保护，总面积占海洋公园面积的 33.3%（= 115,500 平方公里），同时允许在整个 GBR 的其他区域开展广泛的商业和娱乐活动，其中一些活动还受到许可管理。
除了法定的分区规划外，还使用了一系列其他空间和时间管理工具，以确保对 GBR 的保护和管理。有效的海洋保护不仅仅需要在海洋领域内建立一个全面的海洋保护区框架，尤其是考虑到海洋保护区目前所面临的一系列压力（如气候变化、水质下降、沿海栖息地丧失、沿海开发加剧等）。 其中许多压力源自海洋领域之外，海洋分区或海洋保护区不能直接缓解这些压力。
包括多用途分区网络在内的一系列管理工具共同构成了全面的多用途战略计划和基于生态系统的管理（EBM）方法。 分区、多用途分区和生态系统管理之间的相互关系最好概括如下： - 分区通常只是一个二维层（尽管它可被视为对三维空间产生影响），通常只限于海洋保护 区的海洋部分。综合 EBM 方法鼓励 "跳出方框思考"，可以包括陆地和海洋领域的三维或多层次管理和规划，这 些都与有效的海洋保护相关。
