Эффективное зонирование как основной инструмент территориального планирования/управления

В некоторых частях мира зонирование основано исключительно на разрешении или запрете определенных видов деятельности на определенных территориях. В ГБР существует целый спектр зон, каждая из которых имеет свои цели; эти зоны позволяют осуществлять различные виды деятельности при условии, что каждый вид деятельности соответствует цели соответствующей зоны. Положения Плана зонирования распространяются на всех пользователей ГБР. В Плане зонирования подробно изложены два конкретных перечня положений "использования или входа" для каждой зоны; они помогают определить виды деятельности, которые уместны в данной конкретной зоне. 1. В первом перечне указаны виды деятельности, которые разрешены в данной зоне ("по праву") и не требуют получения разрешения; 2. Во втором перечне указано, какие виды деятельности могут осуществляться в данной зоне, но только после проведения экспертизы разрешения и, если заявка отвечает всем необходимым требованиям, разрешение выдается. В правилах указываются процесс оценки и критерии для получения разрешения; они зависят от вида предполагаемой деятельности. В некоторых зонах могут также устанавливаться ограничения на типы орудий лова, что также обеспечивает разный уровень защиты. Если вид деятельности не указан в пунктах (1) или (2) выше, он запрещен в данной зоне.

Разница между зонированием по целям и зонированием по видам деятельности лучше всего объясняется на примере: зона "без траления" может четко указывать на запрет одного вида деятельности (т. е. в этой зоне запрещено любое траление), но при этом может быть неясно, какие другие виды деятельности могут быть разрешены или запрещены. Цель зоны охраны местообитаний позволяет осуществлять в этой зоне ряд видов деятельности, оказывающих (относительно) минимальное воздействие на бентические местообитания; например, разрешено катание на лодках, дайвинг и исследования с ограниченным воздействием, а также разрешены некоторые виды добывающей деятельности, такие как лов рыбы леской, сетями, троллингом и ловлей рыбы копьем (то есть некоторые, но не все, виды рыболовства). Однако цель зоны и соответствующие положения о зонировании четко запрещают донное траление, дноуглубительные работы и любую другую деятельность, наносящую ущерб уязвимым местам обитания в этой зоне. В большинстве океанов существует множество существующих или потенциальных видов морской деятельности, которыми необходимо управлять, но многие из них дополняют друг друга и могут осуществляться в одной и той же зоне; если зонирование используется для решения проблем всех существующих видов деятельности (а зонирование океана, безусловно, является одним из важных инструментов для этого), то предпочтительно, чтобы зонирование осуществлялось по целям, а не по каждому отдельному виду деятельности.

Границы зон могут быть описаны как определенное расстояние от края географического объекта (например, "500 м от края рифа"). Обычно это приводит к тому, что границы зон имеют неправильную форму. Изображение рифа или группы рифов таким образом может выглядеть экологически целесообразным на карте, но использование краев таких объектов для проведения границ зон оказалось очень сложным для интерпретации на воде. Например, многие части рифа фрагментированы или иногда погружены в воду, поэтому на воде трудно определить край рифа, а затем использовать его для оценки расстояния. Кроме того, нелегко оценить 500 м (или даже 100 м) на воде. Поэтому в 2003 году в План зонирования ГБР были введены границы зон, основанные на координатах долготы/широты и отображаемые в градусах и десятичных минутах. Они полностью охватывают экологические особенности (т.е. выходят за границы целых рифов/островов). Границы зон ориентированы на север, юг, восток и запад для удобства навигации или представляют собой прямые линии между двумя легко определяемыми координатами. Прямые линии выглядят менее "экологичными", но их легче обнаружить и обеспечить соблюдение в морских районах, особенно при использовании электронных устройств, например, системы глобального позиционирования GPS или плоттера.

Новая сеть запретных зон (НЗЗ) в ГБР была создана на основе 11 биофизических операционных принципов, разработанных с использованием общих принципов проектирования заповедников и наилучших имеющихся знаний об экосистеме ГБР (см. Ресурсы). К ним относятся:

• иметь несколько крупных (а не множество мелких) НТЗ
• Достаточно частое повторение НТЗ, чтобы застраховаться от негативного воздействия.
• Если риф находится в пределах НТЗ, то в нее должен быть включен весь риф
• В НТЗ должно быть представлено не менее 20% каждого биорегиона
• В сети НТЗ должно быть представлено межшельфовое и широтное разнообразие
• Максимально использовать экологическую информацию, такую как связность, для формирования жизнеспособных сетей
• Включать биофизически особые/уникальные места
• Учитывать прилегающие виды морепользования и землепользования при выборе НТЗ

Также были применены четыре операционных принципа "Социальная, экономическая, культурная и управленческая целесообразность":

• Обеспечить максимальную взаимодополняемость НТЗ с человеческими ценностями, деятельностью и возможностями;
• Обеспечить, чтобы при окончательном выборе НТЗ учитывались социальные затраты и выгоды;
• Максимальное размещение НТЗ в местах, которые дополняют и включают нынешние и будущие механизмы управления и владения; и
• Максимальное понимание и принятие общественностью НТЗ, а также содействие обеспечению соблюдения НТЗ.

Системы поддержки принятия решений (СППР) или аналитические инструменты, такие как Marxan или SeaSketch, часто рекламируются как необходимое условие для эффективного морского пространственного планирования, обеспечивая быстрое и надежное решение проблемы планирования. Естественно, что пользователи DSS надеются, что использование DSS даст "ответ" и, следовательно, обеспечит решение проблемы планирования. Чаще всего DSS дают упрощенные результаты, которые необходимо модифицировать с помощью других методов планирования. Все инструменты DSS имеют ограничения и не могут компенсировать недостающие или неполные данные. Они могут вызвать непредвиденные побочные эффекты и часто не могут соответствовать сложности реальных проблем планирования. Результаты планирования не имеют практической ценности, если не учитываются социальные, культурные и экономические ценности. Однако такие данные редко бывают доступны в форме, пригодной для DSS, или с соответствующим пространственным разрешением. В ГБР DSS создала "отпечаток" различных вариантов зон "без изъятия", но не смогла учесть все восемь типов зон, поэтому пришлось применить другие методы планирования. Однако реальная польза заключалась в возможности генерировать метрики для разработки оптимальной сети зон запрета.

При выполнении задач по планированию или зонированию редко кто имеет доступ ко всей информации или знаниям, которые он хотел бы получить для всей территории планирования. Будь то более согласованные экологические данные по всей территории планирования или более полное понимание всего спектра социальной и экономической информации, планировщик часто оказывается перед следующим выбором:

1. Ждать, пока у него появится больше данных (с конечной целью накопить "идеальную" информацию по всем необходимым наборам данных); или
2. Работать с наилучшими имеющимися научными знаниями и признать, что хотя они и не идеальны, но достаточны при условии, что недостатки данных будут поняты (планировщиками и лицами, принимающими решения) и четко объяснены общественности и лицам, принимающим решения. Недостаточные знания о морских экосистемах могут препятствовать постановке значимых целей или желаемых результатов при планировании. Дэвид Судзуки в 2002 году задался вопросом, как мы можем эффективно планировать и управлять, если "...на сегодняшний день все, что мы действительно определили, - это ... около 10-20% всех живых существ", и "...у нас такой скудный перечень составляющих и практически бесполезный план взаимодействия всех компонентов?".