Una zonificación eficaz como herramienta clave de ordenación y gestión del territorio
Solución completa
Interrelación de la zonificación, la ordenación del espacio marítimo y la gestión basada en los ecosistemas tal y como se da en el Parque Marino de GBR.
Jon C. Day
Esta solución aborda cómo la zonificación eficaz se ha convertido en la piedra angular de la gestión del Parque Marino de la Gran Barrera de Coral (GBR). También aborda algunos de los retos a los que se enfrentan los gestores para garantizar el desarrollo eficaz de las zonas, al tiempo que contribuye a la aplicación efectiva y continua de una zonificación eficaz.
Última actualización: 28 Mar 2019
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La zonificación es una parte bien conocida de la ordenación del espacio marino (OEM) que puede ayudar a proteger la biodiversidad y separar las actividades conflictivas. Sin embargo, muchos de los problemas a los que se enfrentan las AMP no pueden resolverse eficazmente sólo con la zonificación (por ejemplo, el cambio climático, la calidad del agua o la evolución del litoral), por lo que se requieren otras herramientas de gestión. Cuando se aplica la zonificación, debe desarrollarse y aplicarse cuidadosamente para que sea eficaz.
Ubicación
Gran Barrera de Coral, Queensland, Australia
Oceanía
Procesar
Resumen del proceso
Estos elementos básicos describen cómo un espectro de zonas en la GBR ha proporcionado un marco eficaz de ordenación y gestión del espacio, ayudando a proteger la biodiversidad y a separar las actividades conflictivas. Un elemento clave es el enfoque de zonificación de usos múltiples descrito en BB1, que permite la realización de diversas actividades en cada zona. La importancia de los objetivos de las zonas y por qué es importante zonificar por objetivos en lugar de por actividades se trata en BB2. Cuando se desarrollan los límites de las zonas, la importancia de una zonificación basada en la coordinación, especialmente en las zonas costeras, se describe en BB3.
También se discuten otros aspectos para el desarrollo de una red de zonificación eficaz: los principios de planificación biofísica y socioeconómica utilizados en la GBR (BB4); el uso y las limitaciones de los sistemas/herramientas de apoyo a la toma de decisiones (BB5); y la importancia de trabajar con los mejores conocimientos/información científica disponible (BB6). Sin embargo, la conservación marina eficaz requiere algo más que una red de zonificación exhaustiva, especialmente dada la variedad de presiones a las que se enfrentan las AMP en la actualidad. Muchas presiones, como el cambio climático, la disminución de la calidad del agua y la pérdida de hábitats costeros, se originan fuera del ámbito marino y no se ven directamente mejoradas por la zonificación oceánica.
Bloques de construcción
Zonificación de usos múltiples
En algunas partes del mundo, la zonificación se basa únicamente en permitir o prohibir determinadas actividades en áreas específicas. En la GBR existe un espectro de zonas, cada una de ellas con diferentes objetivos; estas zonas permiten la realización de una serie de actividades siempre que cada una de ellas cumpla el objetivo de zona correspondiente. Las disposiciones del Plan de Zonificación se aplican a todos los usuarios de la GBR. El Plan de Zonificación establece en detalle dos listas específicas de disposiciones de "uso o entrada" para cada zona; éstas ayudan a determinar los tipos de actividades que son apropiadas en esa zona en particular. 1. La primera lista indica las actividades que están permitidas en esa zona ("de pleno derecho") y que no requieren permiso; 2. La segunda lista estipula qué actividades pueden realizarse en esa zona concreta, pero sólo después de que se haya evaluado la solicitud de permiso y, si la solicitud cumple todos los requisitos necesarios, se haya concedido el permiso. La normativa especifica el proceso de evaluación y los criterios para obtener un permiso, que varían en función de la actividad propuesta. Algunas zonas también pueden estipular restricciones sobre los tipos de artes de pesca, lo que también proporciona distintos niveles de protección. Si una actividad no figura en los puntos 1 y 2, está prohibida en esa zona.
Factores facilitadores
La legislación de 1975 especificaba que un plan que describiera zonas derivadas espacialmente (es decir, la zonificación) debía ser una herramienta de gestión clave para el Parque Marino de la GBR, y la legislación exigía que los planes de zonificación definieran los fines para los que se podían utilizar o acceder a determinadas áreas. Los objetivos de la zonificación han "evolucionado" desde la versión de 1975 de la Ley (véase Day 2015), reconociéndose hoy en día la necesidad de proteger toda la biodiversidad de la GBR y no solo las especies o hábitats clave.
Lección aprendida
- Para facilitar la comprensión del público, las actividades permitidas en el Plan de Zonificación se han resumido en una sencilla matriz de actividad/zonificación (véanse las fotos más abajo). No obstante, el Plan de Zonificación estatutario (es decir, la legislación subordinada a la Ley) debe ser la base jurídica para determinar qué actividades son apropiadas en una zona.
- Los mapas de zonificación son una versión pública del Plan de Zonificación; sin embargo, para determinar con exactitud los límites de una zona, deben utilizarse las descripciones de las zonas que figuran en el reverso del Plan de Zonificación.
- El hecho de que el Plan de Zonificación establezca que una actividad puede llevarse a cabo con un permiso no significa automáticamente que siempre se vaya a conceder; la solicitud debe ser evaluada y sólo se concederá el permiso si cumple todos los criterios necesarios.
Asignación de zonas por objetivos y no por actividades
La diferencia entre la zonificación por objetivos y la zonificación por actividades se explica mejor con un ejemplo: una zona de "prohibición de la pesca de arrastre" puede indicar claramente que una actividad está prohibida (es decir, toda la pesca de arrastre está prohibida en esa zona), pero puede no estar claro qué otras actividades pueden estar permitidas o no. El objetivo de la Zona de Protección de Hábitats permite realizar en ella una serie de actividades que tienen un impacto (relativamente) mínimo en los hábitats bentónicos; por ejemplo, se permite la navegación, el buceo y la investigación de impacto limitado, así como algunas actividades extractivas como la pesca con sedal, la pesca con red, la pesca con curricán y la pesca submarina (es decir, algunas actividades pesqueras, pero no todas). Sin embargo, el objetivo de la zona y las disposiciones de zonificación relacionadas prohíben claramente la pesca de arrastre de fondo, el dragado o cualquier otra actividad perjudicial para los hábitats sensibles de esa zona. En la mayoría de los océanos hay muchas actividades marinas existentes o potenciales que necesitan ser gestionadas, pero muchas de estas actividades son complementarias y pueden darse dentro de la misma zona; si la zonificación se utiliza para abordar todas las actividades existentes (y la zonificación oceánica es sin duda una herramienta importante para hacerlo), entonces es preferible que la zonificación sea por objetivos en lugar de por cada actividad individual.
Factores facilitadores
El plan de zonificación es un documento estatutario que incluye todos los detalles específicos de la zonificación (por ejemplo, los objetivos de la zona (véanse los recursos más abajo), los límites detallados de la zona, etc.). La ley establece el "poder principal" para elaborar un plan de zonificación e incluye un apartado sobre la Interpretación de los planes de zonificación (artículo 3A) y detalles sobre los objetivos de la zonificación, lo que debe contener un plan de zonificación y cómo debe elaborarse un plan de zonificación (artículos 32-37A).
Lección aprendida
- Si un objetivo de zona tiene varias partes, debe haber una jerarquía clara dentro del objetivo. Por ejemplo, si el objetivo consiste en garantizar tanto la conservación como el uso razonable (como ocurre en la mayoría de las zonas de la RGC, véanse los recursos más abajo), la segunda parte está siempre supeditada a la primera (es decir, el uso razonable sólo puede darse si está supeditado a garantizar la conservación).
- El Plan de Zonificación de la GBR también contiene una disposición especial de permiso "general" ("cualquier otro propósito coherente con el objetivo de la zona..."). Esta disposición contempla nuevas tecnologías o actividades que no se conocían cuando se aprobó el Plan de Zonificación. Constituye una importante "red de seguridad" que permite que una actividad que no figure en ninguna de las dos listas explicadas en BB1 pueda obtener un permiso siempre que sea coherente con el objetivo de la zona.
Límites de zona basados en coordenadas
Los límites de zona pueden describirse a una distancia determinada del borde de un accidente geográfico (por ejemplo, "500 m del borde del arrecife"). El resultado suele ser un límite de zona de forma irregular. Representar un arrecife o un grupo de arrecifes de esta manera puede parecer ecológicamente apropiado en un mapa, pero utilizar el borde de esos accidentes para trazar los límites de la zona ha demostrado ser muy difícil de interpretar en el agua. Por ejemplo, muchas partes de los arrecifes están fragmentadas o a veces sumergidas, por lo que es difícil determinar en el agua el borde del arrecife y utilizarlo para estimar una distancia. Además, no es fácil calcular 500 m (ni siquiera 100 m) sobre el agua. Por ello, en el Plan de Zonificación de la GBR de 2003 se introdujeron límites zonales basados en coordenadas, en longitud/latitud y expresados en grados y minutos decimales. Dichos límites abarcan todas las características ecológicas (es decir, quedan fuera de los límites de los arrecifes y las islas). Los límites de las zonas están orientados al norte, sur, este y oeste para facilitar la navegación o comprenden líneas rectas entre dos coordenadas fáciles de determinar. Las líneas rectas parecen menos "apropiadas desde el punto de vista ecológico", pero son más fáciles de localizar y aplicar en zonas de alta mar, sobre todo si se utilizan dispositivos electrónicos como, por ejemplo, un sistema de posicionamiento global GPS o un plotter.
Factores facilitadores
Basándose en la zonificación existente, es importante que cada zona tenga un número único, referenciado a una descripción detallada en el Plan de Zonificación estatutario (ver Recursos) y con un identificador de zona único (p.ej. MNP-11-031): a) MNP se refiere al tipo de zona (Zona de Parque Nacional Marino) b) los dos primeros números se refieren a su latitud (el ejemplo mostrado arriba está en la latitud 11°) c) El último número (031) permite identificar una zona específica en los mapas de zonificación y hacer referencias cruzadas con el Plan de Zonificación.
Lección aprendida
- En los mapas de zonificación de libre acceso no figuran todas las coordenadas de las zonas, pero sí las más importantes para la mayoría de los usuarios (por ejemplo, las zonas de prohibición de pesca y las zonas de prohibición de acceso).
- Reconociendo que no todo el mundo tiene un GPS, los límites de las zonas costeras, sin embargo, se alinean con rasgos costeros reconocibles o hitos o mojones identificables (por ejemplo, "la zona se extiende hacia el norte desde el extremo oriental del cabo de xxx").
- En las rampas para embarcaciones situadas a lo largo de la costa se colocan carteles que indican las zonas cercanas (véanse las fotos más abajo).
- Todas las coordenadas de las zonas se facilitan a los proveedores comerciales de ayudas electrónicas a la navegación, lo que permite cargar las zonas en un GPS.
- Además, todas las coordenadas de las zonas están disponibles gratuitamente en Internet o en CD para que cualquier usuario pueda trazar las coordenadas en su propia carta de navegación o localizar una zona utilizando su propio GPS.
- Para mayor precisión, todas las coordenadas deben referenciarse a un Datum Geocéntrico oficial especificado (por ejemplo, GDA94 en Australia).
Principios biofísicos, socioeconómicos y de planificación de la gestión
La nueva red de zonas de prohibición de pesca (NTZ) en la GBR se guió por 11 Principios Operativos Biofísicos desarrollados utilizando los principios generales de diseño de reservas y los mejores conocimientos disponibles sobre el ecosistema de la GBR (ver Recursos). Entre ellos se incluyen:
- Tener unas pocas ZNT más grandes (en lugar de muchas más pequeñas)
- Tener un número suficiente de ZNT para evitar impactos negativos.
- Cuando un arrecife está dentro de una ZTN, debe incluirse todo el arrecife.
- Representar al menos el 20% de cada biorregión en las ZNT.
- Representar la diversidad entre plataformas y latitudes en la red de ZNT.
- Aprovechar al máximo la información medioambiental, como la conectividad, para formar redes viables.
- Incorporar lugares biofísicamente especiales o únicos.
- Tener en cuenta los usos marítimos y terrestres adyacentes a la hora de elegir las ZTN.
También se aplicaron cuatro Principios Operativos de Viabilidad Social, Económica, Cultural y de Gestión:
- Maximizar la complementariedad de las ZNT con los valores, actividades y oportunidades humanas;
- Garantizar que la selección final de las ZTN reconozca los costes y beneficios sociales;
- Maximizar la ubicación de las ZNT en lugares que complementen e incluyan los acuerdos de gestión y tenencia presentes y futuros; y
- Maximizar la comprensión y aceptación públicas de las ZNT y facilitar su aplicación.
Factores facilitadores
Un Comité Científico Directivo independiente, compuesto por científicos expertos en la RGC, ayudó a desarrollar estos principios, basándolos en el conocimiento experto del ecosistema, la bibliografía disponible y sus consejos sobre lo que mejor protegería la biodiversidad. La consideración cuidadosa de las opiniones de los propietarios tradicionales, usuarios, partes interesadas y responsables de la toma de decisiones fue un requisito previo esencial antes de decidir la configuración espacial final de las ZTN que podrían cumplir estos principios.
Lección aprendida
- Disponer de un conjunto de principios de planificación a disposición del público ayuda a todos a comprender cómo se desarrolla la red de ZTN.
- Los principios se basan en los mejores conocimientos científicos y especializados disponibles, pero pueden mejorarse.
- Un principio no debe considerarse de forma aislada; todos ellos deben tratarse colectivamente como "un paquete" para sustentar el número, el tamaño y la ubicación de las ZTN.
- Ninguna de estas recomendaciones se refiere a cantidades "ideales" o "deseadas", sino a niveles mínimos de protección recomendados. Proteger al menos estas cantidades en cada biorregión y cada hábitat contribuye a alcanzar el objetivo de proteger toda la biodiversidad.
- El principio de "un mínimo del 20% por biorregión" suele malinterpretarse: NO dice que haya que proteger el 20% de cada biorregión de las ZNT, sino que recomienda que no se proteja menos del 20%. En algunos casos, esa es sólo la cantidad mínima y en algunas biorregiones menos disputadas es más apropiado proteger un porcentaje mayor.
Uso y limitaciones de los sistemas/herramientas de apoyo a la toma de decisiones
Los sistemas de apoyo a la toma de decisiones (DSS, por sus siglas en inglés) o las herramientas analíticas, como Marxan o SeaSketch, se promueven a menudo como un requisito previo para una planificación espacial marina eficaz, ya que proporcionan una solución rápida y fiable a un problema de planificación. Es natural que los usuarios de DSS esperen que el uso del DSS genere "la respuesta" y, por lo tanto, proporcione la solución a su problema de planificación. En la mayoría de los casos, los SES producen resultados simplistas que deben modificarse con otros métodos de planificación. Todas las herramientas de DSS tienen limitaciones y no pueden compensar la falta de datos o los datos incompletos. Pueden producir efectos secundarios no deseados y a menudo son incapaces de ajustarse a la complejidad de los problemas de planificación del mundo real. Los resultados de la planificación son de escaso valor práctico si no se tienen en cuenta los valores sociales, culturales y económicos, pero rara vez se dispone de esos datos en una forma modificable para una EDS o con una resolución espacial adecuada. En la GBR, el DSS generó una "huella" de varias opciones de zonas de "veda", pero no podía abarcar los ocho tipos de zonas, por lo que fue necesario aplicar otros métodos de planificación. Sin embargo, el verdadero beneficio fue la capacidad de generar parámetros que sirvieran de base para el desarrollo de la mejor red posible de zonas de veda.
Factores facilitadores
Marxan fue desarrollado por la Universidad de Queensland como una versión modificada de SPEXAN para satisfacer las necesidades de la GBRMPA durante el Programa de Áreas Representativas y el desarrollo del Plan de Zonificación de 2003. Las imágenes que aparecen a continuación muestran que Marxan no produjo la red de zonificación final en la GBR, pero sí proporcionó un valioso apoyo a la toma de decisiones a través de la contabilidad post-hoc de varias opciones, permitiendo una rápida evaluación de las implicaciones de cada opción en términos de cada uno de los objetivos de planificación.
Lección aprendida
En realidad, un SES no puede llevar a cabo los ajustes de precisión y las compensaciones políticas que inevitablemente se producen en las fases finales de la planificación, por lo que nunca puede producir la solución pragmática definitiva para ninguna tarea de planificación. Algunas de las carencias de las EDS son
- Cierta información de planificación, especialmente los datos socioeconómicos, puede no ser fácil de aplicar en un DSS.
- Aunque un SES puede generar una "solución", ésta se ve inevitablemente refinada si se introducen valores socioeconómicos. Estos valores no suelen estar representados en los datos, pero a menudo son algunos de los más fundamentales para un resultado socialmente aceptable.
- Unos datos deficientes siempre conducirán a un resultado deficiente.
- En el programa de planificación del GBR, ni siquiera las "normas" más sencillas, como "todas las reservas deben tener un tamaño no inferior a...", pudieron aplicarse directamente mediante un DSS.
- Algunas partes interesadas desconfían de los modelos de "caja negra" o DSS (por ejemplo, Marxan o Seasketch) que no comprenden.
Trabajar con la mejor información/conocimientos disponibles
Al emprender una tarea de planificación o zonificación, rara vez un planificador tiene acceso a toda la información o conocimientos que desearía para toda el área de planificación. Ya se trate de datos ecológicos más coherentes en toda el área de planificación o de una comprensión más completa de toda la información social y económica, un planificador se enfrenta a menudo a las siguientes opciones:
- Esperar a disponer de más datos (con el objetivo último de acumular información "perfecta" en todos los conjuntos de datos necesarios); o bien
- Trabajar con los mejores conocimientos científicos disponibles y aceptar que, aunque no son perfectos, son adecuados siempre que se comprendan las deficiencias de los datos (por parte de los planificadores y los responsables de la toma de decisiones) y se expliquen claramente al público y a los responsables de la toma de decisiones. Un conocimiento insuficiente de los ecosistemas marinos puede impedir fijar objetivos significativos o resultados deseables a la hora de planificar. David Suzuki se preguntaba en 2002 cómo podemos planificar y gestionar eficazmente cuando "... hasta la fecha todo lo que realmente hemos identificado es... alrededor del 10-20% de todos los seres vivos", y "... tenemos un inventario tan pobre de los constituyentes y un plano prácticamente inútil de cómo interactúan todos los componentes...".
Factores facilitadores
Comprender bien el contexto más amplio en el que se sitúa el AMP es un factor importante a la hora de planificar. Debido a los niveles de "conectividad" del medio marino y a la interdependencia biológica con las comunidades vecinas, una AMP sólo puede ser tan "saludable" como las aguas que la rodean. Incluso una AMP bien planificada será difícil de gestionar si las aguas circundantes están sobreexplotadas, contaminadas o gestionadas de forma inadecuada.
Lección aprendida
- La realidad es que si se espera a tener la información "perfecta" para planificar, nunca se empezará.
- Hay que tener en cuenta que las zonas marinas son dinámicas y cambian constantemente y que, con los avances tecnológicos, los niveles y las pautas de uso cambian constantemente, al igual que los contextos sociales, económicos y políticos, por lo que disponer de datos perfectos es, siendo realistas, un objetivo imposible.
- En prácticamente todas las situaciones de planificación, es mejor proceder con la mejor información disponible que esperar a disponer de datos "perfectos". Sin embargo, si se dispone de nuevos datos durante el proceso de planificación, hay que incorporarlos en lugar de ignorarlos.
- Las personas que están a menudo en el agua (como pescadores y operadores turísticos) suelen saber tanto (o más) sobre el entorno local que los investigadores, así que hay que aprovechar sus conocimientos y utilizarlos para aumentar los mejores datos científicos disponibles.
- Cuando los recursos son limitados, la búsqueda de nuevos datos debe centrarse en proporcionar información que sea útil para la gestión en curso.
Impactos
El impacto más significativo de la zonificación actual es el aumento de la protección de ejemplos representativos de las 70 "biorregiones" (o grandes tipos de hábitats) de toda la GBR. Las zonas de veda cubren el 33% del Parque Marino y constituyen la mayor red sistemática de zonas de veda del mundo. Las ZNT se eligieron de forma que se maximizara la protección de la biodiversidad y se minimizaran los impactos sobre otros usuarios, incluidos los pescadores.
El actual Plan de Zonificación tiene ocho tipos de zonas que permiten todos los usos razonables en el parque de usos múltiples, separando al mismo tiempo las actividades conflictivas en zonas diferentes. La Zona de Protección del Hábitat protege el hábitat bentónico en otro 33% del Parque y prohíbe la pesca de arrastre de fondo. Otro efecto positivo es la zonificación complementaria de las aguas estatales adyacentes bajo jurisdicción de Queensland, que "refleja" la zonificación federal adyacente y significa que prácticamente todas las aguas estatales y federales, desde la marca de pleamar hasta una distancia máxima de 250 km mar adentro, tienen leyes prácticamente idénticas. Se trata de un hecho de importancia mundial, que permite una conservación marina más eficaz y un mejor conocimiento público de toda la zona, ya que las disposiciones reglamentarias son las mismas independientemente de la jurisdicción que se aplique.
Beneficiarios
Los gestores de las AMP y los usuarios, que ayudan a determinar las zonas pero luego también deben respetarlas.
Historia
El Plan de Zonificación reglamentario es una de las principales herramientas de gestión utilizadas en la actualidad en la RGC; se trata de un componente fundamental para ayudar a gestionar de forma integral la gama de usos múltiples que se dan.
A lo largo de los años, la zonificación se ha ido aplicando progresivamente a distintas secciones de la RGC. No fue hasta 13 años después de la proclamación inicial de la legislación sobre la RGC (que definió el límite exterior del Parque) cuando se zonificó la mayor parte del Parque.
A lo largo de los años, la zonificación se ha ido modificando y actualizando. Los primeros planes de zonificación dentro del Parque Marino hacían hincapié en la protección de los arrecifes de coral, pero hoy en día la zonificación protege una amplia gama de hábitats marinos.
La actual red de zonificación entró en vigor en julio de 2004 y abarca casi toda la RGC (por ejemplo, no incluye las zonas portuarias). Proporciona altos niveles de protección a áreas clave (en zonas de "veda" y zonas muy pequeñas de "veda") que suman el 33,3% (= 115.500 km2) del Parque Marino, al tiempo que permite una amplia gama de actividades comerciales y recreativas, algunas de las cuales también se gestionan con permisos, en otras zonas de la GBR.
Además del Plan de Zonificación reglamentario, se utilizan otros instrumentos de gestión espacial y temporal para garantizar la conservación y gestión de la GBR. Una conservación marina eficaz requiere algo más que un marco global de ordenación del espacio marino, sobre todo teniendo en cuenta las diversas presiones a las que se enfrentan las AMP en la actualidad (por ejemplo, el cambio climático, el deterioro de la calidad del agua, la pérdida de hábitats costeros o el creciente desarrollo del litoral). Muchas de estas presiones se originan fuera del ámbito marino y no se ven mejoradas directamente por la zonificación oceánica o la MSP.
En conjunto, este abanico de herramientas de gestión, incluida la red de zonificación de usos múltiples, conforma los enfoques globales de la ordenación del espacio marítimo y la gestión basada en los ecosistemas. Las interrelaciones entre la zonificación, la MSP y la EBM se resumen mejor de la siguiente manera: - La zonificación es normalmente sólo una capa bidimensional (aunque se puede considerar que tiene efecto sobre un espacio tridimensional) y suele limitarse sólo a las partes marinas de una AMP. - La MSP puede ser multidimensional (es decir Un enfoque integral de GEB fomenta el "pensamiento fuera del cuadrado" y puede abarcar la gestión y planificación tridimensional o multicapa tanto en el ámbito terrestre como en el marino, todos ellos relevantes para una conservación marina eficaz.
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Jon C. Day
Centro ARC de Estudios sobre Arrecifes de Coral, Universidad James Cook
