국제적 약속에서 현지 이행까지 - 마다가스카르의 산림 경관 복원 접근 방식

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by Joary Niaina Andriamiharimanana, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

국제적 약속부터 산림 경관 복원의 지역적 실행까지

GIZ Madagascar

마다가스카르 사람들의 복지는 연료 목재, 식량, 물과 같은 천연 자원과 상품에 달려 있습니다. 지속 불가능한 토지 이용으로 인해 많은 지역이 심각하게 황폐화되었습니다. 기후 위험은 사람과 자연, 경제 전체에 더 많은 위험을 가중시킵니다. 산림 경관 복원(FLR)은 지속 가능한 개발을 보장하기 위한 AFR100의 핵심 우선순위입니다. 경제, 식량 안보 및 물 공급, 생물 다양성 보호, 탄소 격리를 개선하는 탄력적이고 다기능적인 생태계가 그 초석입니다. 공약에서 실질적인 이행으로 빠르게 전환하는 것이 중요합니다. 이 솔루션은 다중 이해관계자 플랫폼 구축, 주체들의 역량 강화 방안, 국가 FLR 전략 개발, 다기준 평가에 기반한 우선순위 지정 등 성공적인 프로세스에 대해 설명합니다. 향후 단계에는 보에니 지역에서 복원 활동을 시범적으로 실시할 장소를 선정하는 것이 포함됩니다.

마지막 업데이트: 01 Oct 2020

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컨텍스트

해결 과제

사막화

가뭄

토지 및 산림 황폐화

생물 다양성 손실

사회 문화적 맥락의 변화

식량과 연료용 목재에 대한 높은 수요는 삼림 벌채와 토지 황폐화를 유발하여 토양 침식, 생산성 손실, 물 조절 부족으로 이어집니다. 추가적인 기후 변화 위험은 환경 파괴와 사람들의 생계에 대한 위험을 악화시킵니다(환경 및 사회적 도전).

대부분의 정책이 토지 생산성을 다루고 있지만 지역 차원의 조치가 제대로 이루어지지 않고 있으며, 공공 부문과 시민 사회의 명확한 역할과 책임이 부족합니다. 중복되는 토지 사용권과 사일로적 사고가 여전히 지배적입니다. 천연자원 관리를 위한 제도적 틀이 미흡하고 관련 지식과 인적, 재정적 자원이 부족합니다. 개발 요구와 도전 과제는 토지 이용 옵션을 제한합니다(거버넌스 문제).

지역 차원에서 경관 복원을 위한 모범 사례가 존재하지만, 이러한 이니셔티브는 매우 특정 지역에 국한되어 있으며 더 넓은 수준으로 확장하기 위한 지속 가능한 자금이 부족합니다(기술적 과제).

구현 규모

하위 국가

국가

에코시스템

농림업

경작지

목장 / 목초지

열대 낙엽수림

열대 상록수 숲

테마

서식지 파편화 및 성능 저하

적응

침식 방지

복원

법률 및 정책 프레임워크

현지 배우

아웃리치 및 커뮤니케이션

산림 관리

위치

마다가스카르 안타나나리보, 아날라망가, 마다가스카르

동아프리카 및 남아프리카 공화국

프로세스

프로세스 요약

다중 이해관계자 조정과 대화를 위한 제도적 구조로서 국가 FLR 위원회와 플랫폼의 설립(BB1)은 FLR 서약에서 정책 및 복원 계획으로 나아가기 위한 토대가 되었습니다. 공간적 다기준 분석(BB4)을 통해 복원 대상 경관을 추가로 식별하고 우선순위를 정하기 위한 기본 문서로서 국가 산림 경관 복원 전략(BB3)의 개발을 지원하기 위한 역량 구축(BB2)이 전 과정에 걸쳐 제공되었습니다.

빌딩 블록

부처 간 및 다중 이해관계자 대화를 통한 부문 간 조정

다분야의 국가 FLR 위원회가 자문위원회로 설립되어 FLR 공약에서 구체적인 정책과 행동으로 나아가기 위한 부문 간 및 부처 간 조정을 촉진합니다. 환경, 농업, 에너지 및 수자원부, 공간 계획부, 시민사회 및 민간 부문 대표 등 15명으로 구성되었습니다.

산림 관리, ② 물, ③ 농업, ④ 자금 조달, ⑤ 토양 관리를 다루는 5개 실무 그룹으로 구성됩니다. 이 위원회는 모든 주요 결정을 검증합니다. 위원들은 기술 역량 강화 활동에도 자원 담당자로서 참여합니다.

위원회는 이해관계자 및 역량 요구 사항 평가, 자금 분석 등을 수행하고 국가 산림 경관 복원 전략 개발을 위한 다양한 다중 이해관계자 대화를 촉진하며 관련 이해관계자의 이해가 고려될 수 있도록 보장합니다.

FLR 플랫폼은 FLR 위원회가 주도하는 50명 이상의 회원으로 구성된 다중 이해관계자 대화 포럼으로, 지역 및 지방 수준에서 산림 경관 복원을 위한 실질적인 솔루션을 논의, 제안 및 검증하고 FLR 전략의 이행과 역량 개발을 지원합니다.

활성화 요인

2015년 AFR100 서약 직후 FLR 초점이 임명되어 프로세스를 이끌었으며, 여러 부처 및 이해 관계자 그룹과 매우 좋은 네트워크를 통해 기관 지식 중개자, 네트워커 역할을 하며 정치적 추진력을 유지하는 핵심 인물이자 원동력이었습니다.
다양한 개념의 강력한 동기화, 맹그로브, UNCCD 등과 같은 다양한 약속을 담당하는 초점 간의 상호 작용으로 인한 정책 일관성.

교훈

유역 단위로서의 '경관'에 대한 공통된 정의에 합의하는 것이 중요했습니다. 과거에는 주체들이 매우 다른 방식으로 경관을 사용했기 때문입니다.
기존 공간 계획은 행정구역 단위만 다루지만, 경관 접근법은 유역 단위를 사용합니다. 국가 공간 계획에 경관 접근법을 도입하기 위해서는 기획부와의 협의가 필요했고, 그 결과물이 국가 공간 계획에 반영되었습니다.
FLR은 다양한 이해관계자를 통합하는 다부문 경관 개념으로, 초기에는 산림과 환경 부문에만 초점을 맞췄습니다. 공간 계획과 수자원 등 다른 부문에도 '개방'하는 것이 중요했습니다.
토지 소유권, 물, 토양 복구와 같은 FLR 우선순위를 반영하고 역량 강화를 보장하기 위해 위원회를 재구성했습니다.
주제별 하위 그룹 (토양, 토지 소유권, 물, 산림)을 설정하여 더 나은 운영이 가능했습니다.
다양한 이해 관계자의 높은 참여로 결과물의 정당성 보장

배우의 역량 강화

국가 의사결정권자를 위한 일련의 교육은 FLR 용어 및 정의, 산림 황폐화 요인(예: 목재 에너지)을 다루는 전략, 자금 조달 옵션과 같은 주제를 다루며 실시되었습니다. 역량 강화는 지속적으로 진행되었으며 '실무 교육'의 성격을 띠었고, FLR 연구(ROAM 연구, 자금 조달 옵션), 국가 FLR 전략 및 FLR 우선순위 경관 식별과 같은 구체적인 측면에 맞춰 진행되었습니다. ~40여 명의 관련 주체(대학, 시민사회, 민간 부문)가 역량 강화의 초석이 되는 FLR 우선 지역을 정의하는 방법에 대해 설문지 형태로 의견을 제시할 수 있었습니다.

이 교육은 다양한 FLR 및 AFR100 지역 및 국제 회의에 국가 대표들이 참여함으로써 보완되었으며, 이를 통해 국가 전략을 개선하기 위한 글로벌 차원의 지식 교류가 더욱 활성화되었습니다.

현재 역량 강화는 지역 수준에 초점을 맞추고 있으며, 2018년 4월 보에니 지역에서 교육 모듈을 개발하여 테스트했으며 다이애나 지역에 적용하기 위해 조정할 예정입니다. 공간계획부를 대상으로 토지 거버넌스를 다루는 추가 교육이 진행될 예정입니다.

활성화 요인

이해관계자 및 역량 요구사항에 대한 평가가 실시 및 완료되었습니다(2016년 6월).
RPF 국가위원회 위원들의 높은 개인적 경험과 기술적 능력은 역량 강화에 큰 자산이었습니다. 이들이 트레이너로 활동하여 외부 인력이 필요하지 않았습니다.
파트너 측의 높은 정치적 의지
산림분야 투명성 제고를 위한 BIANCO(국가 독립 반부패 기관)의 지원(2016년 말까지)

교훈

교육과 정기적인 교류는 다부문적 경관 접근법으로서의 FLR 개념과 마다가스카르에서 정책, 전략 및 실무 수준에서의 실질적인 실행에 대한 공통된 이해를 형성하는 데 도움이 되었습니다.
국제적인 논의와 현지 현실을 바탕으로 RPF 접근법에 대한 지식을 늘리는 것이 중요했습니다. 각 주체들은 '경관'에 대한 저마다의 정의를 가지고 있었으며, 모든 이해관계자, 특히 환경 이외의 부문에 있는 사람들에게 동일한 수준의 정보를 제공하기 위해서는 접근법에 대한 역량 구축이 필수적임이 입증되었습니다.
혁신적인 측면은 국가위원회 위원들이 많은 시간을 할애하고 교육 모듈 개발과 역량 강화에 적극적으로 참여했다는 점입니다.
역량 강화의 실행은 참여도가 높았으며 토지 이용 계획 및 금융과 같은 주요 부문의 '언어'를 적용하여 참여자들에 의해 지속적으로 내용이 개선되었습니다.

국가 산림 경관 복원 전략 개발

산림경관복원 및 녹색인프라 국가전략은 8개월 동안 여러 단계에 걸쳐 참여형 방식으로 수립되었습니다:

1) 위원회 차원의범위 정의 및 참조 용어 초안 작성, 자문위원 선정

2) 방법론검증

3) 지역 차원의 정부, 시민사회 및 민간 부문협의 (22개 지역 중 10개 지역),

4) 위원회 및 플랫폼에 대한 국가 차원의검증 워크숍 2회,

5) 각료이사회(모든 장관 및 총리 회의) 차원의 전략커뮤니케이션

6) 환경 및 산림부 웹사이트에배포.

이 전략은 마다가스카르의 현재 상황과 기본 조건을 파악하고 2030년까지 4백만 헥타르 목표를 달성하기 위한 주요 과제를 분석하며, 이를 극복하고 주요 행위자를 동원하는 방법에 대한 전략적 조언을 제공합니다.

이 전략은 좋은 거버넌스, 일관된 공간 계획, 기술적 복원 조치, 자원 동원을 포함한 우선순위를 권장합니다. 우선순위는 12가지 목표와 구체적인 활동으로 세분화됩니다.

활성화 요인

2015년에 수행된 IUCN 복원 기회 매핑 방법론에 따른 FLR 기회에 대한 연구가 기술적 기반이 되었습니다.
전략 개발은 환경산림부의 "새로운 산림 정책"의 개정과 동시에 이루어졌습니다. FLR은 이 새로운 산림 정책의 핵심 우선순위입니다.
새로운 국가 에너지 정책은 국내 농촌 에너지 공급을 위해 매년 40,000ha의 산림과 조림지를 복원하여 FLR 전략의 이행을 지원합니다.

교훈

이 전략은 기존의 문제에 대한 인식을 반영하여 토지(임차) 권리 문제, 부문 간 협력 부족, 취약한 거버넌스 등 도전 과제와 개선 가능성을 공개적으로 언급하는 것이 중요했습니다.
전략의 수용성과 정당성을 위해 FLR 위원회와 함께 참여 프로세스를 통해 전략의 핵심 요소를 개발하는 것이 중요했습니다.
전략이 주요 부문을 포함하는 부처 간 법령에 의해 공식적으로 검증되는 것이 이상적이었지만, 이것만으로는 충분하지 않았고 추가로 강력한 관련 주요 부처 내부의 로비 과정이 필요했습니다. 농업부 및 지역계획부 사무총장을 RPF 위원회에 통합하는 것이 전략의 주류화를 위한 해결책이었습니다.

복원할 경관의 우선순위를 정하기 위한 공간 다중 기준 분석

이 접근 방식은 물, 생물 다양성, 토양이라는 세 가지 필수 생태계 기능에 초점을 맞췄습니다. 각 그룹에 대한 기준을 정의하기 위해 다음 단계가 사용되었습니다:

생태계 서비스 관련 매개변수 및 기준식별 (100개 이상의 기준)
사전 심사: 국가, 지역 및 지역 규모에서 매개변수의 공간화(공간적으로 사용 가능한 41개 기준)
협의: 그룹 작업 중 3개 그룹(물, 생물다양성, 토양)을 기반으로 최종 기준 선정, 직접 협의, 우선순위, 지표 가중치 및 기준값 결정(우선순위 기준 28개). 기준 예시: 강우량, 수문 자원, 인구 밀도, 토지 이용, 토양 탄소 및 생산성
정량적 및 정성적 가치에 기반한다기준 분석 , 다양한 그룹(물, 생물다양성, 토양)을 4가지 우선순위 수준으로 결합한 14가지 시나리오 맵 작성, 11,122,540ha의 우선순위 면적 파악
국가 복원 기회 평가 방법(ROAM) 연구 및 기타 출처의 데이터를 기반으로 한 결과검증
국가 FLR 위원회 및 플랫폼에 의한 결과검증 및 8개 우선 유역 선정

활성화 요인

일반적인 FLR 기회를 정의하는 기존 정책 및 계획 문서
민간 부문의 FLR 참여를 위한 자금 조달 옵션 및 기회 분석(2017년 5월 완료)
FLR 대화 플랫폼과 행위자들의 높은 관심 및 동원력
산림 생태계 중심에서 침식 방지와 물 공급을 통합하는 경관 수준의 생태계 접근 방식으로 전환
생태계가 크게 훼손됨에 따라 더 이상 일반적인 토지 이용은 선택 사항이 아니 었습니다.

교훈

3가지 생태계 기능 그룹(물, 생물다양성, 토양)을 구분하여 다양한 부문과 기관의 이해관계자들이 이 과정에서 각자의 역할과 행동 공간을 이해하는 데 도움이 되었습니다.
투명하고 참여적인 방식으로 복원 지역의 우선순위를 정하고 최종 결정에 대한 공감대를 형성하기 위해 38개 기관과 철저한 협의 및 참여가 핵심이었습니다.
4백만 헥타르에 달하는 우선순위 지역의 가장 균형 잡힌 지리적 분포에 대한 정치적 합의를 도출하는 것이 중요했습니다.
이 과정을 통해 159개 유역을 구분하는 공식적인 집수 유역 정의가 마련되었습니다.
이 과정은 매우 기술적이었지만, 계획과 의사 결정에 총체적인 경관 접근법이 사용되었고 FLR의 엄청난 잠재력이 드러났기 때문에 집중적인 정치적 재검토를 촉발했습니다.
또한 일관성을 보장하기 위해 에너지 및 환경 부문의 현재 정책에 따라 결정이 이루어졌습니다.

영향

의사 결정권자들은 FLR을 경관 생산성, 식량 안보, 물 접근성, 기후 변화 회복력을 높이고 생물 다양성을 보존하는 총체적인 경관 접근법으로 인식하고 있습니다.
국가 차원의 부문 간 조정을 포함한 토지 거버넌스가 크게 강화되었습니다.
국가 정책 수립부터 실질적인 복원 대상지 발굴에 이르기까지 FLR에 대한 국가 이해관계자의 역량 강화; 공간적으로 명확하게 정의된 영역에서 기존의 기술 및 재정 자원을 계획하는 데 도움이 됨; 지속가능한 FLR 활동을 이행하기 위한 다부문 협력의 필요성을 인식하게 됨.
다른 정책(예: 연료 목재 공급을 통한 재생 에너지)과의 시너지 효과를 활용했습니다;
다양한 접근법과 개념 간의 일관성을 위해 새로운 부문별 정책이 개발되고 있다(예: 재조림을 위한 국가 지침).
FLR 접근법에 대한 정치적 인식과 복원을 위한 정치적 추진력이 크게 강화되었다.

보에니 지역에서는 다양한 주제(토지 소유권, 토양 보호, 복원)에서 복원을 다루는 다중 행위자 대화와 국가 수준에서 지역 수준으로 이동하기 위한 첫 단계로 "시범 FLR 경관"이 설정되었습니다.

수혜자

국가 부처(MEEF, MATSF, MINAE, MEAH) 및 지역 사무소
국가 FLR 위원회의 다양한 구성원
하위 국가 확장 서비스
시민 사회 단체 및 지역 커뮤니티

지속 가능한 개발 목표

SDG 1 - 빈곤 퇴치

SDG 13 - 기후 행동

SDG 15 - 육지에서의 삶

스토리

줄리앙 노엘 라코토아리소아(줄리앙 노엘 라코토아리소아, 마다가스카르, FLR 초점, MEEF)

GIZ Madagascar

줄리앙 노엘 라코토아리소아, FLR 초점(마다가스카르 환경, 생태 및 산림부(MEEF), 마다가스카르)

마다가스카르는 2030년까지 400만 헥타르의 토지와 황폐화된 산림을 복원하겠다고 선언한 이후 산림 경관 복원 과정의 진화가 괄목할 만한 진전을 이루었습니다. 실제로 준비 단계는 산림 담당 부처의 끊임없는 협조로 이루어졌으며, 산림 담당 부처는 GIZ와 협력하여 시행된 독일-마다가스카르 환경 지속 가능 관리 프로그램(PAGE)의 지원을 받아 이 과정을 관리하고 있습니다.

FLR 프로세스의 성공적인 시작의 열쇠는 다양한 부문과 배경을 가진 다양한 주체들이 참여하는 다분야 국가 FLR 위원회의 역동성에 있었으며, 이는 향후 복원 조치의 목표 생태계 서비스 접근 방식을 통해 각 주체 그룹의 이해관계를 고려한 총체적인 토지 이용 계획을 보장하는 데 도움이 되었습니다.

또한 경관 접근법, 자연자원 관리 및 토지 이용 계획에 대한 교육 프로그램을 개발하고 이러한 주제에 대한 역량 강화 세션을 구성한 것은 관련 부문의 요청에 따른 것이었습니다. 이를 통해 현재 계획에서 운영 단계로의 전환을 향한 중요한 단계에 접근하는 데 많은 낙관론을 갖게 되었으며, 이미 우리나라에서 FLR 프로세스를 구현하기 위한 시범 프로젝트로 표시되었습니다.