Estrutura de governança legislativa sólida para planejamento e gerenciamento espacial
Solução completa
A maioria das ilhas do GBR faz parte da Área de Patrimônio Mundial, mas o Parque Marinho federal não se estende acima da marca de baixa-mar.
Essa solução aborda as complexidades de ter várias jurisdições e interesses envolvidos no co-gerenciamento de uma área muito grande e diversificada. Atualmente, as disposições complementares de gestão e planejamento se aplicam a praticamente todas as águas marinhas do GBR, independentemente da responsabilidade jurisdicional.
Última atualização: 28 Mar 2019
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Contexto
Desafios enfrentados
Gerenciamento de uma MPA quando os limites jurisdicionais e ecológicos não estão alinhados. O gerenciamento eficaz de uma grande área pode ser complexo do ponto de vista jurisdicional; por exemplo, na GBR, algumas áreas são gerenciadas pelo governo federal, outras pelo Estado de Queensland e outras ainda foram reconhecidas como território marítimo de proprietários indígenas específicos. Várias maneiras foram desenvolvidas para maximizar o planejamento e o gerenciamento complementares e, ao mesmo tempo, minimizar a confusão do público.
Localização
Grande Barreira de Corais, Queensland, Austrália
Oceania
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Resumo do processo
Coletivamente, esses blocos de construção descrevem como uma estrutura de governança sólida foi desenvolvida ao longo dos anos para gerenciar uma área jurisdicionalmente complexa como a GBR. Isso inclui um forte compromisso com parcerias eficazes e significativas com povos indígenas, comunidades locais e indústrias para ajudar a conservar os valores do GBR. Um dos principais componentes é o acordo entre jurisdições descrito no BB1 entre o governo australiano e o Estado de Queensland. Esses acordos são implementados pela abordagem de gerenciamento complementar, que inclui a legislação complementar, conforme descrito no BB2. A Austrália também tem obrigações internacionais, conforme descrito no BB3, algumas das quais se desdobram em legislação nacional.
Três outros aspectos importantes da abordagem de governança compartilhada também são descritos: - BB4 explica como os Proprietários Tradicionais Indígenas trabalham com ambos os níveis de governo para gerenciar o que eles consideram ser a sua terra marítima; - BB5 descreve vários comitês consultivos (voluntários e nomeados) que auxiliam os gerentes da GBR, garantindo a participação do público; e - BB6 explica como as principais indústrias, juntamente com grupos importantes, como conselhos e escolas, trabalham em parcerias contínuas com os governos.
Blocos de construção
Acordos entre jurisdições
Há uma relação de trabalho sólida e de longa data entre os sucessivos governos da Austrália e de Queensland para a proteção e o gerenciamento da GBR. Isso foi formalizado pela primeira vez em 1979 por meio do Emerald Agreement (Acordo Esmeralda) assinado pelo (então) primeiro-ministro da Austrália e pelo (então) primeiro-ministro do Estado de Queensland. Esse Acordo Intergovernamental (IGA) fornece uma estrutura clara e eficaz para facilitar o gerenciamento cooperativo do GBR, com os compromissos de ambos os governos detalhados em cronogramas que ajudam a implementar o IGA.
O IGA foi atualizado em 2009 para fornecer uma estrutura mais contemporânea para a cooperação, reconhecendo desafios que não foram previstos em 1979. Por meio da implementação do IGA, ambos os governos concordaram e estão realizando um programa conjunto de gerenciamento de campo, ação conjunta para interromper e reverter o declínio na qualidade da água que entra no GBR e ação para maximizar a resiliência do GBR às mudanças climáticas.
O desenvolvimento conjunto do Plano Reef 2050 em 2015 fez com que o IGA fosse atualizado para refletir a visão compartilhada delineada nesse plano e renovou o compromisso de ambos os governos de proteger a Área de Patrimônio Mundial do GBR, incluindo seu valor universal excepcional.
Fatores facilitadores
- O fato de o acordo inicial de 1979 ter sido assinado pelo (então) primeiro-ministro e pelo (então) primeiro-ministro de Queensland deu a esse acordo, e a todos os acordos subsequentes, força e credibilidade consideráveis; - A exigência do IGA de que o Fórum Ministerial da GBR se reúna pelo menos uma vez por ano ajuda a supervisionar a implementação e o monitoramento contínuo do IGA e do Plano Reef 2050.
Lição aprendida
1. É importante revisar e atualizar periodicamente esses documentos intergovernamentais. O Acordo de 1979 foi atualizado em 2009 e novamente em 2015 para fornecer uma estrutura contemporânea para a cooperação entre os dois governos, reconhecendo desafios como as mudanças climáticas e a qualidade da água da bacia hidrográfica que não estavam previstos na época dos IGAs anteriores. 2. A implementação do IGA é supervisionada por um Fórum Ministerial da GBR, composto por ministros relevantes dos governos da Austrália e de Queensland; isso garante uma abordagem integrada e colaborativa dos governos da Austrália e de Queensland para o gerenciamento de ambientes marinhos e terrestres dentro e adjacentes à Área de Patrimônio Mundial da GBR. 3. O Plano Reef 2050, agora um cronograma formal do IGA, inclui um compromisso de ambos os governos de trabalharem juntos no gerenciamento da GBR e continuarem os esforços de colaboração com o setor, a ciência, os proprietários tradicionais, as organizações de conservação e a comunidade em geral para melhorar a saúde da GBR.
Legislação complementar
A legislação complementar refere-se a leis que complementam ou suplementam umas às outras, aplicando disposições correspondentes ou "espelhadas" para melhorar a compreensão pública ou aumentar os pontos fortes mútuos das leis. As razões pelas quais a gestão complementar é essencial na GBR estão descritas em "Impacto" para esta Solução Azul, incluindo o fato de que os governos estadual e federal não conseguem chegar a um acordo sobre onde ocorre o limite entre suas respectivas jurisdições. O Plano de Zoneamento para o Parque Marinho federal foi revisado de 1999 a 2003 e entrou em vigor em 1º de julho de 2004. Para garantir a complementaridade e minimizar a confusão do público, o Estado de Queensland declarou o Parque Marinho da Costa da Grande Barreira de Corais em novembro de 2004. O zoneamento desse Coast Marine Park reflete o zoneamento federal adjacente, fornecendo regras e regulamentações complementares entre a maré alta e a maré baixa, ao longo de todo o continente adjacente à GBR e ao redor de todas as ilhas de Queensland dentro dos limites externos do parque marinho federal. O zoneamento complementar significa que as atividades que podem ser realizadas dentro dos dois parques marinhos são regidas pelas mesmas regulamentações; no entanto, há também algumas disposições específicas de Queensland que podem ser aplicadas somente no GBR Coast Marine Park.
Fatores facilitadores
- A Constituição australiana estabelece que, quando uma lei estadual é inconsistente com uma lei federal, a lei federal deve prevalecer; a lei estadual é, na medida da inconsistência, inválida; - A Seção 2A(3f) da Lei GBRMP exige "... uma abordagem colaborativa para a gestão da área de Patrimônio Mundial da GBR com o governo de Queensland"; - O acordo intergovernamental de 1979 concordou com uma abordagem complementar que, posteriormente, ajudou na evolução de instrumentos legais complementares eficazes.
Lição aprendida
- A legislação complementar garante uma solução viável para que todas as águas marinhas ao largo da maré astronômica mais alta estejam efetivamente sob as mesmas regras e regulamentos, independentemente da jurisdição em que ocorram.
- O uso de legislação complementar para políticas é muito mais eficaz do que ter interpretações ligeiramente diferentes para áreas adjacentes ou disposições semelhantes redigidas de forma a permitir interpretações diferentes.
- Uma abordagem complementar é mais holística e eficaz pelos seguintes motivos: - ecologicamente: reconhece as escalas temporais/espaciais em que os sistemas ecológicos operam (em vez das inadequações das fronteiras jurisdicionais); - na prática: é mais fácil de gerenciar, garantindo que as questões não escapem por "brechas regulatórias imprevistas"; e - socialmente: ajuda na compreensão do público e, portanto, na conformidade; - para garantir uma abordagem complementar, os funcionários de ambos os governos cooperam ao desenvolver políticas.
Relevância das convenções internacionais para o gerenciamento de MPAs
A Austrália é signatária de uma ampla gama de convenções/estruturas internacionais relevantes para as MPAs; as principais estão listadas nos Recursos abaixo e incluem convenções e tratados globais e regionais, além de acordos bilaterais.
A base fundamental para as leis e convenções internacionais é o respeito mútuo e o reconhecimento das leis e dos atos executivos de outros estados-partes; - Observe que o termo "estado-parte" é usado em muitas convenções internacionais em vez de "nação" ou "país", mas não confunda o termo com estados ou territórios federais. Algumas das obrigações decorrentes dessas convenções internacionais foram incorporadas à legislação nacional australiana (por exemplo algumas disposições das principais convenções internacionais que tratam de assuntos importantes, como o Patrimônio Mundial, foram incorporadas à legislação ambiental nacional da Austrália, a Lei de Proteção Ambiental e Conservação da Biodiversidade de 1999). O impacto das convenções internacionais em vários países varia de acordo com o contexto normativo, jurídico e político do país em questão, se esse país é parte das convenções ou acordos relevantes e se eles foram implementados em nível nacional.
Fatores facilitadores
- A variedade de instrumentos internacionais, em conjunto com a legislação doméstica (nacional) e, em menor grau, com a legislação de Queensland (estadual), coletivamente dão à GBR uma proteção legal muito forte; - A lei internacional pode ser relevante para a interpretação da legislação doméstica (nacional) e pode ajudar em caso de ambiguidade na lei doméstica.
Lição aprendida
- Uma vez que um país tenha assinado e ratificado uma convenção internacional, há obrigações internacionais que ele deve cumprir; entretanto, não é fácil impor a aplicação da lei às nações que não cumprem a convenção pela comunidade global; - O nível e os detalhes dos relatórios sobre as obrigações internacionais variam; alguns exemplos são mostrados em "Recursos" abaixo.
- A "abordagem de precaução" tornou-se amplamente aceita como um princípio fundamental da lei ambiental internacional e agora está amplamente refletida na lei e na política ambiental australiana; - Alguns dos problemas enfrentados pelos recifes de coral, como a mudança climática, são globais ou transfronteiriços e são abordados em convenções internacionais; entretanto, embora esses problemas possam ser globais, muitos também exigem soluções em nível local para uma implementação eficaz.
Recursos
Co-gerenciamento com proprietários tradicionais indígenas
Os aborígenes e os habitantes das Ilhas do Estreito de Torres são os proprietários tradicionais (TOs) do GBR há mais de 60.000 anos. Atualmente, os costumes tradicionais e a tradição espiritual continuam a ser praticados por 70 grupos de clãs TO cuja região marítima inclui o GBR. Os administradores do parque (GBRMPA) reconhecem as contínuas conexões sociais, culturais, econômicas e espirituais dos TOs com a área. Um Grupo de Parcerias Indígenas da GBRMPA trabalha em estreita colaboração com os TOs para estabelecer parcerias significativas para proteger os valores culturais e patrimoniais e, ao mesmo tempo, conservar a biodiversidade. Uma das formas é um acordo de gerenciamento chamado TUMRA (Traditional Use of Marine Resources Agreement, Acordo de Uso Tradicional de Recursos Marinhos), um acordo formal para a região marítima desenvolvido por grupos de TOs e depois credenciado pela GBRMPA e por Queensland. Outro é um Acordo de Uso de Terras Indígenas (ILUA).
Atualmente, há sete TUMRAs e um ILUA credenciados na GBR que, coletivamente, envolvem 15 grupos de TOs e cobrem 22% do litoral da GBR. Cada TUMRA opera por um período determinado, após o qual é renegociado. O envolvimento indígena na GBR é fomentado pela participação no Conselho da Autoridade, um Comitê Consultivo Indígena de Recifes, treinamento de conformidade e workshops de gerenciamento para TOs e o uso de conhecimento ecológico tradicional.
Fatores facilitadores
- Ter definições e processos estabelecidos na legislação foi de grande valia, por exemplo: - A Seção 3 da Lei define um "proprietário tradicional" - A S. 10 (6A)) exige que um membro do Conselho seja "um indígena com conhecimento ou experiência em questões indígenas relacionadas ao Parque Marinho" - A S. 2A (3e)) exige uma "parceria com proprietários tradicionais no gerenciamento de recursos marinhos" - Os Regulamentos da GBR definem como uma TUMRA deve ser criada, credenciada, encerrada, etc.
Lição aprendida
- A experiência mostra que um formato eficaz para um TUMRA tem três partes: 1. Uma narrativa que descreve as aspirações das TOs para sua região marítima; 2. Detalhes específicos, por exemplo, as áreas nas quais as atividades tradicionais, como a caça, ocorrerão e não ocorrerão ou serão limitadas pelo TUMRA.
3. Um plano de implementação (por exemplo, delineando as maneiras pelas quais o TUMRA educará o público e outros grupos de TOs sobre sua região marítima); - O treinamento de conformidade para TOs não só levou a uma maior conscientização sobre as questões de conformidade marítima, mas, mais importante, a um maior sentimento de empoderamento por parte das TOs para gerenciar sua região marítima.
- Os gerentes não devem esperar que um representante indígena seja capaz de falar em nome de todos os povos indígenas ou que a melhor maneira de envolver as TOs seja a mesma que a de outros usuários ou partes interessadas; - Reconhecer diferentes sistemas de conhecimento e considerar o conhecimento ecológico tradicional como complementar à ciência ocidental.
Comitês consultivos multissetoriais
3 tipos diferentes de comitês consultivos apoiam o gerenciamento da GBR, cada um com responsabilidades diferentes: - Comitês Consultivos Marinhos Locais (LMACs): comitês baseados na comunidade em 12 cidades importantes ao longo da costa da GBR. Eles proporcionam um fluxo de informações bidirecional entre a comunidade e os gerentes da GBR, além de aconselhamento em nível local. Os gerentes devem participar de todas as reuniões para ouvir as opiniões da comunidade e discutir questões marinhas/litorâneas locais. Os membros do LMAC são voluntários e podem representar uma comunidade, um grupo do setor ou ser independentes; - Comitês Consultivos de Recifes (RACs): os RACs com base em conhecimentos especializados fornecem consultoria especializada para questões críticas enfrentadas pela GBR (questões como gestão de bacias hidrográficas e ecossistemas, parcerias indígenas e turismo/recreação). Os membros do RAC são nomeados para um mandato de três anos entre as partes interessadas com conhecimento e experiência na questão crítica. Os RACs se reúnem formalmente com os oficiais da GBRMPA de 2 a 3 vezes por ano para auxiliar no desenvolvimento de políticas e fornecer consultoria estratégica para o gerenciamento da GBR; os presidentes dos RACs também se reúnem periodicamente com o Conselho da GBRMPA. - Comitê Consultivo do Recife 2050: assessora formalmente o Fórum Ministerial da GBR, incluindo consultoria estratégica sobre a implementação do Plano do Recife 2050 e o gerenciamento da GBR.
Fatores facilitadores
- A existência de um objetivo claro na lei que incentiva "... o envolvimento na proteção e no gerenciamento da GBR por pessoas e grupos interessados, incluindo os governos locais e de Queensland, comunidades, povos indígenas, empresas e indústrias" provou ser muito benéfica (consulte a Seção 2A (2b)) - Um Estatuto de Operações abrangente fornece orientações claras sobre como os LMACs e RACs devem operar.
Lição aprendida
- Os três tipos diferentes de comitês abrangem uma ampla gama de aconselhamento técnico e geográfico, fortalecendo assim a legitimidade geral desse aconselhamento; - Um membro da Equipe de Gerenciamento Sênior do GBRMPA é alocado para cada LMAC e deve participar das reuniões com o duplo objetivo de criar um relacionamento com os habitantes locais e informar a gerência sênior.
- Um presidente independente para cada RAC e LMAC é indicado pelo presidente do GBRMPA para ajudar a garantir a eficácia das reuniões e dos resultados do comitê; - Uma reunião anual de todos os presidentes de LMACs tem se mostrado útil para a fertilização cruzada de ideias e para facilitar a interação entre os 12 LMACs.
- Não são pagas taxas de participação a nenhum membro para participar desses comitês; no entanto, os custos de viagem são cobertos para que os membros participem das reuniões do RAC e do Reef 2050; - As atas das reuniões do RAC não são distribuídas ao público; no entanto, um relatório resumido é disponibilizado ao público após cada reunião do RAC, resumindo os principais itens discutidos na reunião (consulte "Recursos" abaixo).
Recursos
Parcerias com setores-chave para aprimorar os esforços de gerenciamento
Uma série de parcerias foi estabelecida para auxiliar nos esforços de gerenciamento da RGB, incluindo: - O programa Reef Guardian Schools (RGS) começou em 2003. Hoje, ele envolve mais de 120.000 alunos de 276 escolas (ou seja, 10% de toda a população da área de influência da RGB realizam programas de administração como parte de um RGS). - A iniciativa RGS foi ampliada em 2007 para incluir os Reef Guardian Councils (ou seja, conselhos do governo local). Atualmente, 16 conselhos ao longo da costa da GBR demonstram seu compromisso de melhorar a saúde e a resiliência da GBR por meio de ações como tratamento de esgoto, tratamento de águas pluviais, reutilização/reciclagem de resíduos e educação comunitária. Embora ainda sejam apenas programas-piloto, os programas Fishers (Pescadores) e Farmers (Agricultores) ajudam a promover outras iniciativas que estão sendo realizadas por esses setores e, ao mesmo tempo, proporcionam benefícios ambientais.
Outras parcerias incluem: - O setor de turismo marinho é um parceiro importante no gerenciamento da GBR, aprimorando as experiências dos visitantes e ajudando a proteger a biodiversidade que sustenta seu setor. - A pesca de suprimentos para aquários da GBR desenvolveu o primeiro Plano de Ação de Manejo do mundo, incluindo padrões de coleta
Fatores facilitadores
- Um dos objetivos da Lei do GBRMP é "incentivar o envolvimento na proteção e no gerenciamento do GBR por pessoas e grupos interessados, incluindo ... comunidades, povos indígenas, empresas e indústrias" (s. 2A (2b)) - O artigo 5 da Convenção do Patrimônio Mundial obriga as nações signatárias da Convenção a "... na medida do possível... adotar uma política geral que vise dar ao patrimônio cultural e natural uma função na vida da comunidade...".
Lição aprendida
- O envolvimento das comunidades locais na proteção e no gerenciamento da RGB e o desenvolvimento de parcerias com escolas, conselhos e indústrias são algumas das verdadeiras histórias de sucesso na RGB. - Todas as iniciativas do Reef Guardian criaram conscientização, compreensão e apreciação por parte de várias indústrias que dependem de uma RGB saudável. - Não há dúvida de que uma comunidade informada e envolvida estimula a administração e promove uma cultura comunitária de custódia para a proteção da RGB.
- O engajamento bem-sucedido depende da disposição dos membros da comunidade e das partes interessadas de se envolverem em assuntos importantes para eles e do nível de comprometimento dos gerentes para que tudo dê certo. - Há uma riqueza de conhecimentos relevantes nas comunidades locais - o desafio é como aproveitá-los de forma contínua. - Operadores de turismo de alto padrão operam voluntariamente com um padrão mais alto do que o exigido pela legislação como parte de seu compromisso com o uso ecologicamente sustentável.
Recursos
Impactos
O impacto mais significativo do gerenciamento complementar é que o limite entre as águas estaduais e federais não precisa ser definido nem mapeado. As mesmas regras e regulamentações se aplicam efetivamente a ambos os lados do limite, ou seja, todas as águas ao largo da marca de maré alta, estendendo-se até a borda externa (ao largo) do Parque Marinho federal. Essa resolução também aborda o fato de que há cerca de 1.000 ilhas no limite externo do Parque, todas cercadas por águas de maré. Além disso, há diferentes interpretações jurisdicionais de onde ocorre a marca de baixa-mar (LWM). A LWM também se desloca periodicamente devido à erosão e ao acúmulo, de modo que o mapeamento do limite é impraticável. Essa questão seria ainda mais complicada, pois não há princípios claros ou acordados para definir o que são "águas internas" do Estado, ou seja, quais partes de baías, canais, desembocaduras de rios ou estuários são "águas internas" e, portanto, não fazem parte do Parque Marinho federal. Por fim, a abordagem complementar é uma solução viável que proporciona um gerenciamento muito mais eficaz; por exemplo, a LWM é frequentemente coberta por água, o que a torna impraticável como limite do ponto de vista da fiscalização. O gerenciamento seria muito mais complicado se as regras fossem diferentes em cada jurisdição
Beneficiários
Tanto os gerentes do GBR quanto o público precisam entender quais regras se aplicam e onde.
História
A maioria das pessoas sabe que a GBR abrange uma área muito grande (semelhante à da Itália ou do Japão). Poucos, no entanto, estão cientes das complexidades jurisdicionais que ocorrem dentro dessa grande área e das implicações para a governança.
Dentro da Área do Patrimônio Mundial GBR, aplicam-se quatro níveis de legislação:
- lei internacional (consulte BB3 - 'Convenções'); - lei da Commonwealth (ou seja, a lei promulgada e administrada pelo governo australiano); - lei de Queensland (incluindo esquemas de planejamento e leis locais feitas pelos governos locais); e - lei comum (ou seja, a lei desenvolvida pelos juízes nos tribunais) - na Austrália, o Título Nativo, agora reconhecido como parte da lei comum, tem implicações importantes para a lei ambiental. A Constituição australiana estabelece a autoridade legal abrangente para a gestão ambiental, com responsabilidade compartilhada entre os governos federal e estadual.
Várias ferramentas evoluíram ao longo de 40 anos para lidar com essas complexidades jurisdicionais, com o objetivo principal de proteger, conservar e gerenciar o GBR. Essas ferramentas incluem um Acordo Intergovernamental formal que fornece a base para acordos de cooperação entre os governos da Austrália e de Queensland.
O Parque Marinho GBR federal cobre a maior parte das águas dentro dos limites externos do GBR. No entanto, esse parque não inclui nenhuma terra/água de maré ao longo da costa continental ou ao redor das ilhas, nem 13 áreas de exclusão costeira ao redor dos principais portos, nem a maioria das cerca de 1.000 ilhas, nem nenhuma "água interna" de Queensland (consulte "Impactos" acima para "águas internas").
A maioria das ilhas do GBR está sob a jurisdição de Queensland (apenas 70 ilhas ou partes de ilhas estão sob jurisdição federal, pois contêm faróis ou áreas de treinamento de defesa). Cerca de metade de todas as ilhas da GBR são declaradas como "Parques Nacionais" de acordo com a legislação de Queensland; o restante é uma mistura de propriedades, incluindo propriedades livres, propriedades arrendadas, terras estatais não alocadas e terras aborígenes.
Para complicar ainda mais a situação, a Área de Patrimônio Mundial da GBR abrange uma área um pouco maior do que o Parque Marinho federal: a Área de Patrimônio Mundial inclui todas as 1.000 ilhas dentro dos limites externos e todas as águas ao largo da marca de baixa-mar, incluindo todas as águas nos portos ou nas águas internas de Queensland abaixo da LWM. Atualmente, a abordagem de gestão complementar significa que todas as águas marinhas da GBR, independentemente da responsabilidade jurisdicional, têm praticamente as mesmas regras e regulamentos.
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Outros colaboradores
Jon C. Day
Centro ARC para Estudos de Recifes de Coral, Universidade James Cook
