Un solido quadro di governance legislativa per la pianificazione e la gestione del territorio
Soluzione completa
La maggior parte delle isole della GBR fa parte dell'Area del Patrimonio Mondiale, ma il Parco Marino federale non si estende al di sopra della linea di bassa marea.
Questa soluzione affronta la complessità di avere più giurisdizioni e interessi coinvolti nella cogestione di un'area molto vasta e diversificata. Oggi le disposizioni complementari di gestione e pianificazione si applicano praticamente a tutte le acque marine della RGE, indipendentemente dalla responsabilità giurisdizionale.
Ultimo aggiornamento: 28 Mar 2019
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Contesto
Sfide affrontate
Gestire un'AMP quando i confini giurisdizionali ed ecologici non coincidono. La gestione efficace di una vasta area può essere complessa dal punto di vista giurisdizionale; ad esempio, all'interno della GBR, alcune aree sono gestite dal governo federale, altre dallo Stato del Queensland e altre ancora sono state riconosciute come territorio marino per specifici proprietari indigeni. Sono stati sviluppati vari modi per massimizzare la pianificazione e la gestione complementare, riducendo al minimo la confusione del pubblico.
Posizione
Grande barriera corallina, Queensland, Australia
Oceania
Processo
Sintesi del processo
Nel loro insieme, questi elementi di base delineano il modo in cui, nel corso degli anni, si è sviluppato un solido quadro di governance per la gestione di un'area complessa dal punto di vista giurisdizionale come la GBR. Uno degli elementi fondamentali è costituito dagli accordi intergiurisdizionali delineati nel documento BB1 tra il governo australiano e lo Stato del Queensland. Questi accordi sono implementati dall'approccio di gestione complementare, che comprende la legislazione complementare delineata nel documento BB2. L'Australia ha anche degli obblighi internazionali, delineati nel documento BB3, alcuni dei quali confluiscono nella legislazione nazionale.
Vengono inoltre illustrati altri tre aspetti chiave dell'approccio di governance condivisa: - BB4 spiega come i proprietari tradizionali indigeni collaborino con entrambi i livelli di governo per gestire quello che considerano il loro paese marino; - BB5 illustra i vari comitati consultivi (sia volontari che nominati) che assistono i gestori della GBR, garantendo una serie di contributi pubblici; - BB6 spiega come le principali industrie, insieme a gruppi chiave come i consigli e le scuole, lavorino in partnership continua con i governi.
Blocchi di costruzione
Accordi intergiurisdizionali
Esiste un rapporto di lavoro forte e di lunga data tra i governi australiani e del Queensland che si sono succeduti per la protezione e la gestione della GBR. Tale rapporto è stato formalizzato per la prima volta nel 1979 con l'Accordo Emerald, firmato dall'allora Primo Ministro australiano e dall'allora Premier dello Stato del Queensland. Questo accordo intergovernativo (IGA) fornisce un quadro chiaro ed efficace per facilitare la gestione cooperativa della GBR, con gli impegni di entrambi i governi dettagliati in calendari che contribuiscono all'attuazione dell'IGA.
L'IGA è stato aggiornato nel 2009 per fornire un quadro di cooperazione più moderno, riconoscendo le sfide che non erano state previste nel 1979. Attraverso l'attuazione dell'IGA, i due governi hanno concordato e stanno realizzando un programma congiunto di gestione del territorio, un'azione congiunta per arrestare e invertire il declino della qualità dell'acqua che entra nella GBR e un'azione per massimizzare la resilienza della GBR ai cambiamenti climatici.
Lo sviluppo congiunto del piano Reef 2050 nel 2015 ha portato all'aggiornamento dell'IGA per riflettere la visione condivisa delineata in tale piano e ha rinnovato l'impegno di entrambi i governi a proteggere l'area del patrimonio mondiale della GBR, compreso il suo eccezionale valore universale.
Fattori abilitanti
- Il fatto che l'accordo iniziale del 1979 sia stato firmato dall'allora Primo Ministro e dall'allora Premier del Queensland ha conferito a quell'accordo, e a tutti gli accordi successivi, una notevole forza e credibilità - Il requisito dell'IGA secondo cui il Forum ministeriale della GBR deve riunirsi almeno una volta all'anno contribuisce a supervisionare l'attuazione e il monitoraggio continuo dell'IGA e del Piano Reef 2050.
Lezione imparata
1. È importante rivedere e aggiornare periodicamente tali documenti intergovernativi. L'Accordo del 1979 è stato aggiornato nel 2009 e nuovamente nel 2015 per fornire un quadro contemporaneo per la cooperazione tra i due governi, riconoscendo sfide quali il cambiamento climatico e la qualità delle acque dei bacini idrografici che non erano previste all'epoca dei precedenti IGA. 2. L'attuazione dell'IGA è supervisionata da un Forum ministeriale della GBR, composto dai ministri competenti del governo australiano e del Queensland. L'attuazione dell'IGA è supervisionata da un Forum ministeriale della GBR, composto da ministri competenti del governo australiano e del Queensland; ciò garantisce un approccio integrato e collaborativo da parte dei governi australiano e del Queensland alla gestione degli ambienti marini e terrestri all'interno e adiacenti all'area del patrimonio mondiale della GBR. 3. Il piano Reef 2050, ora in vigore, è un piano di cooperazione tra i due governi. Il Piano Reef 2050, ora un programma formale dell'IGA, include un impegno da parte di entrambi i governi a lavorare insieme sulla gestione della GBR e a continuare a collaborare con l'industria, la scienza, i proprietari tradizionali, le organizzazioni di conservazione e la comunità in generale per migliorare la salute della GBR.
Legislazione complementare
La legislazione complementare si riferisce a leggi che si integrano o completano a vicenda, applicando disposizioni corrispondenti o "speculari" per migliorare la comprensione da parte del pubblico o rafforzare i punti di forza reciproci delle leggi. Le ragioni per cui la gestione complementare è essenziale nella GBR sono descritte nella sezione "Impatto" di questa Soluzione Blu, compreso il fatto che lo Stato e i governi federali non riescono a concordare il confine tra le rispettive giurisdizioni. Il Piano di zonizzazione per il Parco marino federale è stato rivisto dal 1999 al 2003 ed è entrato in vigore il 1° luglio 2004. Per garantire la complementarietà e ridurre al minimo la confusione del pubblico, nel novembre 2004 lo Stato del Queensland ha dichiarato il Parco marino della Grande Barriera Corallina. La zonizzazione di questo Parco marino costiero rispecchia la zonizzazione federale adiacente, fornendo norme e regolamenti complementari tra l'alta e la bassa marea, lungo tutta la terraferma adiacente alla GBR e intorno a tutte le isole del Queensland entro i confini esterni del Parco marino federale. La zonizzazione complementare significa che le attività che possono essere intraprese all'interno dei due Parchi marini sono regolate dalle stesse norme; tuttavia, ci sono anche alcune disposizioni specifiche del Queensland che possono essere applicate solo nel Parco marino costiero della GBR.
Fattori abilitanti
- La Costituzione australiana stabilisce che quando una legge statale è in contrasto con una legge federale, prevale la legge federale; la legge statale è, nella misura dell'incoerenza, invalida - La sezione 2A(3f) del GBRMP Act richiede "... un approccio collaborativo alla gestione dell'area del patrimonio mondiale della GBR con il governo del Queensland" - L'accordo intergovernativo del 1979 ha concordato un approccio complementare che ha successivamente favorito l'evoluzione di efficaci strumenti giuridici complementari.
Lezione imparata
- La legislazione complementare garantisce una soluzione praticabile in modo che tutte le acque marine al di sopra della massima marea astronomica siano effettivamente soggette alle stesse norme e regolamenti, indipendentemente dalla giurisdizione in cui si trovano.
- L'uso della legislazione complementare per le politiche è molto più efficace che avere interpretazioni leggermente diverse per aree adiacenti o disposizioni simili redatte in modo da consentire interpretazioni diverse.
- Un approccio complementare è più olistico ed efficace per le seguenti ragioni: - dal punto di vista ecologico: riconosce le scale temporali/spaziali a cui operano i sistemi ecologici (piuttosto che le inadeguatezze dei confini giurisdizionali); - dal punto di vista pratico: è più facile da gestire, assicurando che le questioni non scivolino attraverso "crepe normative impreviste"; e - dal punto di vista sociale: aiuta la comprensione da parte del pubblico e quindi l'osservanza delle norme - Per garantire un approccio complementare, i funzionari di entrambi i governi collaborano nello sviluppo delle politiche.
Importanza delle convenzioni internazionali per la gestione delle AMP
L'Australia è firmataria di un'ampia gamma di convenzioni/quadri internazionali rilevanti per le AMP; i principali sono elencati nelle Risorse qui di seguito e comprendono convenzioni e trattati globali e regionali, nonché accordi bilaterali.
La base fondamentale del diritto e delle convenzioni internazionali è il rispetto e il riconoscimento reciproco delle leggi e degli atti esecutivi degli altri Stati contraenti - Si noti che in molte convenzioni internazionali si usa il termine "Stato contraente" al posto di "nazione" o "Paese" - ma non bisogna confondere il termine con gli Stati o i territori federali. Alcuni degli obblighi derivanti da queste convenzioni internazionali sono stati incorporati nel diritto interno australiano (ad es. alcune disposizioni delle principali convenzioni internazionali che riguardano questioni importanti come il patrimonio mondiale, sono state incorporate nella legislazione ambientale nazionale australiana, l'Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999). L'impatto delle convenzioni internazionali sui vari Paesi varia a seconda del contesto normativo, legale e politico del Paese in questione, se tale Paese è parte delle convenzioni o degli accordi pertinenti e se questi sono stati attuati a livello nazionale.
Fattori abilitanti
- La gamma di strumenti internazionali, insieme alla legislazione nazionale e, in misura minore, alla legislazione del Queensland, conferiscono alla RGE una protezione giuridica molto forte.
Lezione imparata
- Una volta che un Paese ha firmato e ratificato una convenzione internazionale, ci sono obblighi internazionali che quel Paese deve rispettare; tuttavia, non è facile far rispettare i Paesi inadempienti da parte della comunità globale - Il livello e il dettaglio delle relazioni sugli obblighi internazionali variano; alcuni esempi sono riportati nella sezione "Risorse".
- L'"approccio precauzionale" è stato ampiamente accettato come principio fondamentale del diritto ambientale internazionale e ora si riflette ampiamente nella legislazione e nella politica ambientale australiana - Alcune delle questioni che le barriere coralline devono affrontare, come il cambiamento climatico, sono globali o transfrontaliere e sono affrontate nelle convenzioni internazionali; tuttavia, sebbene tali questioni possano essere globali, molte richiedono anche soluzioni a livello locale per un'attuazione efficace.
Risorse
Cogestione con i proprietari tradizionali indigeni
Gli aborigeni e gli abitanti delle isole dello Stretto di Torres sono i proprietari tradizionali (TO) della GBR da oltre 60.000 anni. Oggi le usanze tradizionali e la tradizione spirituale continuano a essere praticate da 70 gruppi di clan TO il cui territorio marino comprende la GBR. I gestori del parco (GBRMPA) riconoscono il continuo legame sociale, culturale, economico e spirituale dei TO con l'area. Un gruppo di partenariato indigeno all'interno della GBRMPA lavora a stretto contatto con i TO per stabilire partenariati significativi al fine di proteggere i valori culturali e del patrimonio, conservando al contempo la biodiversità. Un modo è un accordo di gestione chiamato Traditional Use of Marine Resources Agreement (TUMRA), un accordo formale per il territorio marino sviluppato dai gruppi di TO e poi accreditato sia dalla GBRMPA che dal Queensland. Un altro è un accordo di uso del territorio indigeno (ILUA).
Attualmente nella GBR sono accreditati sette TUMRA e un ILUA, che coinvolgono complessivamente 15 gruppi TO e coprono il 22% della costa della GBR. L'impegno delle popolazioni indigene nella GBR è favorito dalla partecipazione al Consiglio dell'Autorità, da un Comitato consultivo indigeno per la barriera corallina, da seminari di formazione e gestione della conformità per i TO e dall'uso delle conoscenze ecologiche tradizionali.
Fattori abilitanti
- Avere definizioni e processi stabiliti nella legislazione è stato prezioso, ad esempio: - la sezione 3 della legge definisce un "proprietario tradizionale" - la sezione 10 (6A)) richiede che un membro del consiglio sia "una persona indigena con conoscenza o esperienza in merito a questioni indigene relative al parco marino" - la sezione 2A (3e)) richiede una "partnership con i proprietari tradizionali nella gestione delle risorse marine" - i regolamenti GBR definiscono le modalità di creazione, accreditamento, cessazione di una TUMRA, ecc.
Lezione imparata
- L'esperienza dimostra che un formato efficace per una TUMRA è costituito da tre parti: 1. Una narrazione che delinea le aspirazioni dei TO per il loro paese di mare; 2. Una descrizione delle loro aspirazioni. Un racconto che delinea le aspirazioni dei TO per il loro paese di mare; 2. Dettagli specifici, ad esempio le aree in cui le attività tradizionali, come la caccia, si svolgeranno e non si svolgeranno o saranno limitate dal TUMRA. Dettagli specifici, ad esempio le aree in cui le attività tradizionali, come la caccia, si svolgeranno o non si svolgeranno o saranno limitate dalla TUMRA.
3. Un piano di implementazione (ad esempio, che delinei le modalità con cui la TUMRA istruirà il pubblico e gli altri gruppi di TO sul loro territorio marino). - La formazione sulla conformità per i TO non ha portato solo a una maggiore consapevolezza delle questioni relative alla conformità marina, ma soprattutto a un maggiore senso di responsabilità da parte dei TO nella gestione del loro territorio marino.
- I gestori non devono aspettarsi che un rappresentante indigeno sia in grado di parlare a nome di tutte le popolazioni indigene o che il modo migliore per coinvolgere i TO sia lo stesso di altri utenti o stakeholder - Riconoscere i diversi sistemi di conoscenza e considerare le conoscenze ecologiche tradizionali come complementari alla scienza occidentale.
Comitati consultivi multisettoriali
3 diversi tipi di comitati consultivi supportano la gestione della GBR, ciascuno con responsabilità diverse: - Comitati consultivi marini locali (LMAC): comitati basati sulla comunità in 12 città principali lungo la costa della GBR. Forniscono un flusso bidirezionale di informazioni tra la comunità e i gestori della GBR e consulenza a livello locale. I gestori sono tenuti a partecipare a tutte le riunioni per ascoltare i pareri della comunità e discutere le questioni marittime e costiere locali. I membri del LMAC sono volontari e possono rappresentare una comunità o un gruppo industriale o essere indipendenti - Comitati consultivi per la barriera corallina (RAC): i RAC, basati su competenze specifiche, forniscono pareri di esperti su questioni critiche per la GBR (come la gestione dei bacini idrografici e degli ecosistemi, i partenariati con gli indigeni e il turismo/ricreazione). I membri dei CCR sono nominati per un mandato di tre anni tra le parti interessate con competenze ed esperienza nella questione critica. I RAC si riuniscono formalmente con i funzionari della GBRMPA 2-3 volte all'anno per contribuire allo sviluppo delle politiche e fornire consulenza strategica per la gestione della GBR; i presidenti dei RAC si riuniscono periodicamente anche con il Consiglio della GBRMPA. - Comitato consultivo Reef 2050: fornisce consulenza formale al Forum ministeriale della GBR, compresa la consulenza strategica sull'attuazione del Piano Reef 2050 e sulla gestione della GBR.
Fattori abilitanti
- La presenza di un chiaro obiettivo nella legge che incoraggia "... l'impegno nella protezione e nella gestione della GBR da parte di persone e gruppi interessati, compresi i governi del Queensland e locali, le comunità, le popolazioni indigene, le imprese e l'industria" si è rivelata molto vantaggiosa (si veda la sezione 2A (2b)) - Una carta operativa completa fornisce indicazioni chiare su come devono operare le LMAC e i RAC.
Lezione imparata
- I tre diversi tipi di comitati coprono un'ampia gamma di consulenze tecniche e geografiche, rafforzando così la legittimità complessiva di tali consulenze - Un membro del GBRMPA Senior Management Team è assegnato a ciascun LMAC e deve partecipare alle riunioni con il duplice obiettivo di costruire un rapporto con gli abitanti del luogo e di riferire all'alta direzione.
- Un presidente indipendente per ogni CCR e LMAC è nominato dal presidente della GBRMPA per contribuire a garantire l'efficacia delle riunioni e dei risultati dei comitati - Una riunione annuale di tutti i presidenti delle LMAC si è rivelata utile per lo scambio di idee e per facilitare l'interazione tra le 12 LMAC.
- I membri non ricevono alcun compenso per la partecipazione a questi comitati; tuttavia, le spese di viaggio sono coperte per i membri che partecipano alle riunioni del CCR e della Reef 2050. - I verbali delle riunioni del CCR non vengono distribuiti al pubblico; tuttavia, dopo ogni riunione del CCR è disponibile al pubblico un rapporto sintetico che riassume i principali punti discussi durante la riunione (vedere "Risorse" di seguito).
Risorse
Partenariati con settori chiave per migliorare gli sforzi di gestione
Nel 2003 è stato avviato il programma Reef Guardian Schools (RGS), che coinvolge oggi oltre 120.000 studenti di 276 scuole (ossia il 10% dell'intera popolazione del bacino idrografico della GBR che partecipa a programmi di gestione come parte di un RGS). Oggi coinvolge oltre 120.000 studenti di 276 scuole (cioè il 10% dell'intera popolazione del bacino idrografico della GBR intraprende programmi di gestione nell'ambito di un RGS) - L'iniziativa RGS è stata ampliata nel 2007 per includere i Reef Guardian Councils (cioè i consigli delle amministrazioni locali). Attualmente, 16 consigli lungo la costa della GBR dimostrano il loro impegno a migliorare la salute e la resilienza della GBR attraverso azioni quali il trattamento delle fognature, il trattamento delle acque piovane, il riutilizzo/riciclaggio dei rifiuti e l'educazione della comunità. Pur essendo ancora solo programmi pilota, i programmi Pescatori e Agricoltori contribuiscono a promuovere altre iniziative intraprese da queste industrie, offrendo al contempo benefici ambientali.
Altre partnership: - L'industria del turismo marino è un partner chiave nella gestione della GBR, migliorando l'esperienza dei visitatori e contribuendo a proteggere la biodiversità che sostiene la loro industria - L'industria della pesca per l'approvvigionamento degli acquari della GBR ha sviluppato un piano d'azione per la gestione responsabile, primo al mondo, che comprende standard di raccolta
Fattori abilitanti
- Uno degli obiettivi del GBRMP Act è quello di "incoraggiare l'impegno nella protezione e nella gestione della GBR da parte di persone e gruppi interessati, tra cui ... le comunità, le popolazioni indigene, le imprese e l'industria" (s. 2A (2b)) - L'articolo 5 della Convenzione sul Patrimonio Mondiale obbliga le nazioni firmatarie della Convenzione, "... per quanto possibile ... ad adottare una politica generale che miri a dare al patrimonio culturale e naturale una funzione nella vita della comunità ...".
Lezione imparata
- Il coinvolgimento delle comunità locali nella protezione e nella gestione della GBR e lo sviluppo di partenariati con scuole, consigli e industrie sono alcuni dei veri successi della GBR - Tutte le iniziative di Reef Guardian hanno creato consapevolezza, comprensione e apprezzamento da parte di varie industrie che dipendono da una GBR sana - Non c'è dubbio che una comunità informata e coinvolta favorisca la gestione e promuova una cultura comunitaria di custodia della GBR.
- Il successo del coinvolgimento dipende dalla volontà dei membri della comunità e delle parti interessate di impegnarsi su questioni che sono importanti per loro e dal livello di impegno dei gestori per ottenere il giusto risultato. - Le comunità locali sono ricche di competenze rilevanti: la sfida è come sfruttarle in modo continuativo. - Gli operatori turistici di alto livello operano volontariamente secondo standard più elevati rispetto a quelli richiesti dalla legislazione come parte del loro impegno per un uso ecologicamente sostenibile.
Risorse
Impatti
L'impatto più significativo della gestione complementare è che non è necessario definire né mappare il confine tra le acque statali e quelle federali. Le stesse norme e gli stessi regolamenti si applicano effettivamente su entrambi i lati del confine, ossia tutte le acque al di sopra del limite di alta marea, che si estendono fino al limite esterno (verso il mare) del Parco marino federale. Inoltre, esistono diverse interpretazioni giurisdizionali sul punto in cui si trova la linea di bassa marea (LWM). La LWM si sposta periodicamente a causa dell'erosione e dell'accrescimento, per cui la mappatura del confine è impraticabile. La questione sarebbe ulteriormente complicata dal fatto che non esistono principi chiari o concordati per definire quali siano le "acque interne" dello Stato, ossia quali parti di baie, canali, foci di fiumi o estuari siano "acque interne" e quindi non facciano parte del Parco marino federale. Infine, l'approccio complementare è una soluzione praticabile che fornisce una gestione molto più efficace; ad esempio, la LWM è spesso coperta dall'acqua, il che la rende impraticabile come confine dal punto di vista dell'applicazione. La gestione sarebbe molto più complicata se le regole fossero diverse in ogni giurisdizione.
Beneficiari
Sia i gestori della GBR che il pubblico devono capire quali sono le regole da applicare.
La storia
La maggior parte delle persone sa che la RGE copre un'area molto vasta (simile all'Italia o al Giappone). Pochi, tuttavia, sono consapevoli delle complessità giurisdizionali che si verificano all'interno di questa vasta area e delle implicazioni per la governance.
All'interno dell'area del Patrimonio mondiale della RGE si applicano quattro livelli di legislazione:
- il diritto internazionale (vedi BB3 - "Convenzioni"); - il diritto del Commonwealth (cioè il diritto emanato e amministrato dal governo australiano); - il diritto del Queensland (compresi i piani di pianificazione e le leggi locali emanate dai governi locali); e - il diritto comune (cioè il diritto elaborato dai giudici nei tribunali). In Australia, il Native Title (Titolo di proprietà dei nativi), ora riconosciuto come parte del diritto comune, ha importanti implicazioni per il diritto ambientale. La Costituzione australiana stabilisce l'autorità giuridica generale per la gestione dell'ambiente, con responsabilità condivise tra il governo federale e quello statale.
Nel corso di 40 anni si sono sviluppati diversi strumenti per affrontare queste complessità giurisdizionali, con l'obiettivo generale di proteggere, conservare e gestire la GBR. Questi strumenti includono un accordo intergovernativo formale che fornisce la base per accordi di cooperazione tra i governi australiano e del Queensland.
Il Parco marino federale della RGE copre la maggior parte delle acque all'interno del confine esterno della RGE. Tuttavia, tale parco non comprende le terre e le acque di marea lungo la costa continentale o intorno alle isole, né le 13 aree di esclusione costiera intorno ai porti principali, né la maggior parte delle circa 1000 isole, né le "acque interne" del Queensland (per le "acque interne" si veda il paragrafo "Impatti").
La maggior parte delle isole della RGE è sotto la giurisdizione del Queensland (solo 70 isole o parti di esse sono sotto la giurisdizione federale in quanto contengono fari o aree di addestramento per la difesa). Circa la metà di tutte le isole della GBR sono dichiarate "parchi nazionali" ai sensi della legislazione del Queensland; le restanti sono un misto di proprietà, tra cui freehold, leasehold, terreni statali non assegnati e terreni aborigeni.
A complicare ulteriormente le cose, l'Area del Patrimonio Mondiale della GBR copre un'area leggermente più grande del Parco Marino federale: l'Area del Patrimonio Mondiale comprende tutte le 1000 isole all'interno dei confini esterni e tutte le acque al di sopra del limite di bassa marea, comprese le acque nei porti o nelle acque interne del Queensland al di sotto della LWM. Oggi l'approccio di gestione complementare significa che tutte le acque marine all'interno della GBR, a prescindere dalla responsabilità giurisdizionale, hanno praticamente le stesse regole e normative.
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Altri collaboratori
Jon C. Day
Centro ARC per gli studi sulle barriere coralline, Università James Cook
