Продуманная законодательная база управления пространственным планированием и управлением
Полное решение
Большинство островов ГБР входят в зону Всемирного наследия, но федеральный морской парк не простирается выше отметки низкого уровня воды.
Это решение позволяет решить сложные проблемы, связанные с участием множества юрисдикций и интересов в совместном управлении очень большой и разнообразной территорией. Сегодня взаимодополняющие положения по управлению и планированию применяются практически во всех морских водах ГБР, независимо от юрисдикционной ответственности.
Последнее обновление: 28 Mar 2019
5431 Просмотров
Фотогалерея и видеогалерея
Контекст
Решаемые задачи
Управление ОМР, когда юрисдикционные и экологические границы не совпадают. Эффективное управление большой территорией может быть сложным с точки зрения юрисдикции; например, в ГБР некоторые территории управляются федеральным правительством, некоторые - штатом Квинсленд, а другие были признаны морской страной для конкретных владельцев из числа коренного населения. Были разработаны различные способы, позволяющие обеспечить максимальную взаимодополняемость планирования и управления и при этом свести к минимуму недоумение общественности.
Расположение
Большой Барьерный риф, Квинсленд, Австралия
Океания
Процесс
Краткое описание процесса
В совокупности эти структурные элементы описывают, как на протяжении многих лет создавалась надежная система управления такой сложной в юрисдикционном отношении территорией, как ГБР. Это включает в себя твердую приверженность эффективному и значимому партнерству с коренным населением, местными общинами и промышленностью, чтобы помочь сохранить ценности ГБР. Одним из ключевых элементов является межюрисдикционное соглашение, описанное в ВВ1 между правительством Австралии и штатом Квинсленд. Эти соглашения реализуются с помощью взаимодополняющего подхода к управлению, который включает в себя дополнительное законодательство, изложенное в ВВ2. Австралия также имеет международные обязательства, изложенные в ВВ3, некоторые из которых отражены в национальном законодательстве.
В разделе BB4 объясняется, как коренные традиционные владельцы работают с правительством обоих уровней, чтобы управлять тем, что они считают своей морской страной; BB5 описывает различные консультативные комитеты (как добровольные, так и назначенные), которые помогают управляющим GBR, обеспечивая широкий вклад общественности; BB6 объясняет, как крупные отрасли промышленности, а также ключевые группы, такие как советы и школы, работают в постоянном партнерстве с правительством.
Строительные блоки
Межюрисдикционные соглашения
Между сменявшими друг друга правительствами Австралии и Квинсленда сложились прочные и давние рабочие отношения по охране и управлению GBR. Впервые они были официально закреплены в 1979 году в рамках Изумрудного соглашения, подписанного (тогдашним) премьер-министром Австралии и (тогдашним) премьер-министром штата Квинсленд. Это межправительственное соглашение (МПС) обеспечивает четкую и эффективную основу для совместного управления ГБР, а обязательства обоих правительств подробно изложены в графиках, которые помогают реализовать МПС.
МГА было обновлено в 2009 году, чтобы обеспечить более современную основу для сотрудничества, признавая проблемы, которые не были предусмотрены в 1979 году. В рамках реализации МГА правительства обеих стран согласовали и реализуют совместную программу по управлению месторождениями, совместные действия по остановке и обращению вспять снижения качества воды, поступающей в ГБР, и действия по максимальному повышению устойчивости ГБР к изменению климата.
Совместная разработка плана "Риф 2050" в 2015 году привела к обновлению МГА, чтобы отразить общее видение, изложенное в этом плане, и подтвердила обязательства обоих правительств по защите территории всемирного наследия ГБР, включая его выдающуюся универсальную ценность.
Благоприятные факторы
- Тот факт, что первоначальное соглашение в 1979 году было подписано (тогдашним) премьер-министром и (тогдашним) премьером Квинсленда, придал этому соглашению и всем последующим соглашениям значительную силу и авторитет. - Требование МГА о проведении Министерского форума ГБР не реже одного раза в год помогает контролировать реализацию и текущий мониторинг МГА и Плана "Риф 2050".
Извлеченный урок
1. Важно периодически пересматривать и обновлять такие межправительственные документы. Соглашение 1979 года было обновлено в 2009 году и еще раз в 2015 году, чтобы обеспечить современную основу для сотрудничества между правительствами обеих стран, признавая такие проблемы, как изменение климата и качество воды в водосборном бассейне, которые не были предусмотрены во время предыдущих МГА. 2. Реализация МГА контролируется Министерским форумом ГБР, состоящим из министров соответствующих правительств Австралии и Квинсленда; это обеспечивает комплексный и совместный подход правительств Австралии и Квинсленда к управлению морской и наземной средой в пределах и рядом с территорией всемирного наследия ГБР. 3. План "Риф 2050", который теперь является официальным планом к МГА, включает обязательство обоих правительств работать вместе над управлением ГБР и продолжать совместные усилия с промышленностью, наукой, традиционными владельцами, природоохранными организациями и широкой общественностью для улучшения здоровья ГБР.
Дополнительное законодательство
Дополняющее законодательство относится к законам, которые дополняют друг друга, применяя совпадающие или "зеркальные" положения для улучшения понимания общественностью или усиления взаимных преимуществ законов. Причины, по которым дополняющее управление необходимо для ГБР, описаны в разделе "Воздействие" данного "Голубого решения", включая тот факт, что правительство штата и федеральное правительство не могут договориться, где проходит граница между их соответствующими юрисдикциями. План зонирования федерального морского парка был пересмотрен в 1999-2003 годах и вступил в силу 1 июля 2004 года. Чтобы обеспечить взаимодополняемость и свести к минимуму недоумение общественности, в ноябре 2004 года штат Квинсленд объявил Морской парк побережья Большого Барьерного рифа. Зонирование этого Прибрежного морского парка отражает прилегающее федеральное зонирование, устанавливая дополнительные правила и нормы в период между половодьем и меженью на всем материке, прилегающем к ГБР, и вокруг всех островов Квинсленда в пределах внешних границ федерального морского парка. Дополнительное зонирование означает, что деятельность, которую можно осуществлять в двух морских парках, регулируется одними и теми же правилами; однако есть и некоторые специфические для Квинсленда положения, которые могут применяться только в Прибрежном морском парке ГБР.
Благоприятные факторы
- Конституция Австралии гласит, что если закон штата противоречит федеральному закону, то преимущественную силу имеет федеральный закон; закон штата в степени противоречия считается недействительным. - Раздел 2A(3f) Закона о ГБРМП требует "...совместного подхода к управлению территорией всемирного наследия ГБР с правительством Квинсленда". - Межправительственное соглашение 1979 года согласовало взаимодополняющий подход, который впоследствии способствовал развитию эффективных взаимодополняющих правовых инструментов.
Извлеченный урок
- Взаимодополняющее законодательство обеспечивает работоспособное решение, благодаря которому все морские воды, расположенные в море за пределами наибольшего астрономического прилива, фактически подчиняются одним и тем же правилам и нормам, независимо от юрисдикции, в которой они находятся.
- Использование взаимодополняющего законодательства для выработки политики гораздо эффективнее, чем несколько отличающиеся толкования для смежных районов или схожие положения, составленные таким образом, что допускают различные толкования.
- Дополнительный подход является более целостным и эффективным по следующим причинам: - с экологической точки зрения: он признает временные/пространственные масштабы, в которых функционируют экологические системы (а не неадекватность юрисдикционных границ); - с практической точки зрения: им легче управлять, гарантируя, что вопросы не проскочат через "непредвиденные нормативные трещины"; и - с социальной точки зрения: он помогает общественному пониманию и, следовательно, соблюдению. - Для обеспечения дополнительного подхода сотрудники обоих правительств сотрудничают при разработке политики.
Актуальность международных конвенций для управления ОМР
Австралия подписала целый ряд международных конвенций/рамочных документов, имеющих отношение к ОМР; основные из них перечислены ниже в разделе "Ресурсы" и включают глобальные и региональные конвенции и договоры, а также двусторонние соглашения.
Фундаментальной основой международного права и конвенций является взаимное уважение и признание законов и исполнительных актов других государств-участников. - Обратите внимание, что термин "государство-участник" используется во многих международных конвенциях вместо "нация" или "страна" - но не путайте этот термин с федеральными штатами или территориями. Некоторые обязательства, вытекающие из этих международных конвенций, были включены во внутреннее законодательство Австралии (напр. некоторые положения ключевых международных конвенций, касающихся таких важных вопросов, как всемирное наследие, включены в национальное природоохранное законодательство Австралии, Закон об охране окружающей среды и сохранении биоразнообразия 1999 года). Степень влияния международных конвенций на различные страны зависит от нормативно-правовой и политической ситуации в стране, является ли страна участником соответствующих конвенций или соглашений, и были ли они реализованы на национальном уровне.
Благоприятные факторы
- Ряд международных документов в сочетании с внутренним (национальным) законодательством и, в меньшей степени, законодательством Квинсленда (штата) в совокупности обеспечивают ГБР очень надежную правовую защиту. - Международное право может иметь значение для толкования внутреннего (национального) законодательства и может помочь в случае неясности во внутреннем законодательстве.
Извлеченный урок
- После того как страна подписала и ратифицировала международную конвенцию, у нее появляются международные обязательства, которые она должна соблюдать; однако мировое сообщество нелегко обеспечивает принуждение стран, не соблюдающих конвенцию. - Уровень и детализация отчетности по международным обязательствам различны; некоторые примеры приведены в разделе "Ресурсы" ниже.
- Подход, основанный на принципе предосторожности, стал широко признанным основополагающим принципом международного экологического права и теперь широко отражен в австралийском экологическом законодательстве и политике. - Некоторые из проблем, стоящих перед коралловыми рифами, такие как изменение климата, являются глобальными или трансграничными и рассматриваются в международных конвенциях, однако, хотя эти проблемы могут быть глобальными, многие из них также требуют решений на местном уровне для эффективной реализации.
Ресурсы
Совместное управление с коренными традиционными владельцами
Аборигены и жители островов Торресова пролива являются традиционными владельцами (ТО) ГБР на протяжении более 60 000 лет. Сегодня традиционные обычаи и духовные предания продолжают исполнять 70 клановых групп ТО, чья морская страна включает ГБР. Сохраняющиеся социальные, культурные, экономические и духовные связи ТО с территорией признаются управляющими парка (GBRMPA). Группа по партнерству с коренными народами в GBRMPA тесно сотрудничает с ТО для установления значимых партнерских отношений с целью защиты культурных и исторических ценностей при сохранении биоразнообразия. Одним из способов является соглашение об управлении, называемое Соглашением о традиционном использовании морских ресурсов (TUMRA) - официальное соглашение для морской страны, разработанное группами ТО и затем аккредитованное как GBRMPA, так и Квинслендом. Другой вариант - соглашение о землепользовании коренного населения (ILUA).
В настоящее время в ГБР аккредитовано семь TUMRA и одно ILUA, в которых участвуют 15 групп ТО и которые охватывают 22% береговой линии ГБР. Каждый TUMRA действует в течение определенного времени, после чего он пересматривается. Участие коренного населения в ГБР поощряется членством в Совете Управления, Консультативным комитетом по рифам коренного населения, тренингами по соблюдению правил и семинарами по управлению для ТО, а также использованием традиционных экологических знаний.
Благоприятные факторы
- Например, неоценимую роль сыграло наличие определений и процессов, изложенных в законодательстве: - Раздел 3 Закона определяет "традиционного владельца" - С. 10 (6A)) требует, чтобы членом Совета был "представитель коренного народа, знающий или имеющий опыт в решении вопросов коренного народа, связанных с морским парком" - С. 2A (3e)) требует "партнерства с традиционными владельцами в управлении морскими ресурсами" - Положение ГБР определяет порядок создания, аккредитации, прекращения деятельности TUMRA и т.д.
Извлеченный урок
- Опыт показывает, что эффективный формат TUMRA состоит из трех частей: 1. Повествование, излагающее чаяния ТО в отношении их морской страны; 2. Конкретные детали, например, районы, в которых традиционная деятельность, такая как охота, будет и не будет осуществляться или ограничиваться ТУМРА.
3. План реализации (например, изложение способов, с помощью которых ТУМРА будет просвещать общественность и другие группы ТО о своей морской стране). - Обучение ТО по вопросам соблюдения требований привело не только к повышению осведомленности о вопросах соблюдения морских правил, но и, что более важно, к повышению чувства расширения прав и возможностей ТО по управлению своей морской страной.
- Менеджеры не должны ожидать, что один представитель коренных народов может говорить от имени всех коренных народов или что лучший способ взаимодействия с ТО такой же, как и для других пользователей или заинтересованных сторон. - Признавать различные системы знаний и рассматривать традиционные экологические знания как дополнение к западной науке.
Многосекторальные консультативные комитеты
В управлении ГБР участвуют три различных типа консультативных комитетов, каждый из которых имеет свои обязанности: - Местные морские консультативные комитеты (ММКК): комитеты на базе общин в 12 крупных городах вдоль побережья ГБР. Они обеспечивают двусторонний обмен информацией между населением и менеджерами ГБР, а также предоставляют консультации на местном уровне. Менеджеры обязаны присутствовать на всех встречах, чтобы выслушать мнения сообщества и обсудить местные морские/прибрежные проблемы. Члены LMAC являются добровольными и могут представлять сообщество или промышленную группу или быть независимыми. - Консультативные комитеты по рифам (RACs): основанные на опыте RACs предоставляют экспертные консультации по важнейшим вопросам, стоящим перед GBR (такие вопросы, как управление водосбором и экосистемой; партнерство с коренным населением; туризм/рекреация). Члены КРК назначаются на трехлетний срок из числа заинтересованных сторон, обладающих знаниями и опытом в решении критических вопросов. RAC проводят официальные встречи с сотрудниками GBRMPA 2-3 раза в год для оказания помощи в разработке политики и предоставления стратегических рекомендаций по управлению GBR; председатели RAC также периодически встречаются с Советом GBRMPA. -Консультативный комитет "Риф 2050": официально консультирует Министерский форум GBR, включая стратегические рекомендации по реализации Плана "Риф 2050" и управлению GBR.
Благоприятные факторы
- Наличие в Законе четкой цели, поощряющей "...участие в охране и управлении ГБР заинтересованных лиц и групп, включая правительства Квинсленда и местные органы власти, общины, коренное население, бизнес и промышленность", оказалось очень полезным (см. раздел 2A (2b)). - Всеобъемлющий устав деятельности содержит четкие указания относительно того, как должны работать КМС и ККР.
Извлеченный урок
- Три различных типа комитетов охватывают широкий спектр технических и географических консультаций, что повышает общую легитимность этих консультаций. - Член команды высшего руководства ГБРМПА назначается в каждый КМС и должен присутствовать на заседаниях с двойной целью - наладить контакт с местными жителями и представить отчет высшему руководству.
- Председатель GBRMPA назначает независимого председателя для каждого RAC и LMAC, чтобы помочь обеспечить эффективное проведение заседаний комитета и достижение результатов. - Ежегодная встреча всех председателей LMAC оказалась полезной для взаимного обогащения идеями и содействия взаимодействию между 12 LMAC.
- Членские взносы за участие в заседаниях этих комитетов не выплачиваются; однако членам комитетов оплачиваются командировочные расходы для участия в заседаниях RAC и Reef 2050. - Протоколы заседаний RAC не подлежат публичному распространению; однако после каждого заседания RAC в открытом доступе публикуется краткий отчет с кратким изложением основных вопросов, обсуждавшихся на заседании (см. раздел "Ресурсы" ниже).
Ресурсы
Партнерство с ключевыми секторами для активизации управленческих усилий
Для оказания помощи в управлении ГБР был создан ряд партнерств, в том числе: - Программа "Школы-хранители рифов" (ШХР) была начата в 2003 году. Сегодня в ней участвуют >120 000 учеников из 276 школ (т.е. 10% всего населения водосборного бассейна GBR проходят программы по сохранению рифов в рамках RGS). -Инициатива RGS была расширена в 2007 году, чтобы включить в нее Советы по сохранению рифов (т.е. советы местных органов власти). В настоящее время 16 советов вдоль побережья GBR демонстрируют свою приверженность улучшению здоровья и устойчивости GBR посредством таких действий, как очистка канализации, очистка ливневых вод, повторное использование/переработка отходов и просвещение населения. -В 2010 году программа была вновь расширена и теперь включает фермеров-хранителей рифов и рыбаков-хранителей рифов. Несмотря на то, что программы "Рыболовы" и "Фермеры" пока являются лишь пилотными, они помогают продвигать другие инициативы, предпринимаемые этими отраслями, и в то же время приносят пользу окружающей среде.
Среди других партнерств: - Индустрия морского туризма является ключевым партнером в управлении GBR, улучшая впечатления посетителей и помогая защитить биоразнообразие, которое поддерживает их индустрию. - Рыболовство, поставляющее продукцию для аквариумов GBR, разработало первый в мире План действий по сохранению, включающий стандарты сбора.
Благоприятные факторы
- Одной из целей Закона о ГБРМП является "поощрение участия в охране и управлении ГБР заинтересованных лиц и групп, включая... общины, коренное население, бизнес и промышленность" (ст. 2A (2b)). - Статья 5 Конвенции о всемирном наследии обязывает страны, подписавшие Конвенцию, "... по мере возможности... проводить общую политику, направленную на то, чтобы культурное и природное наследие выполняло свою функцию в жизни общества...".
Извлеченный урок
- Вовлечение местных сообществ в охрану и управление ГБР, развитие партнерских отношений со школами, советами и промышленными предприятиями - вот некоторые из реальных примеров успеха в ГБР. - Все инициативы Reef Guardian способствовали повышению осведомленности, понимания и признательности со стороны различных отраслей, зависящих от здорового состояния ГБР. - Нет сомнений в том, что информированное и вовлеченное сообщество способствует управлению и развитию культуры охраны ГБР в сообществе.
- Успешное вовлечение зависит от желания членов сообщества и заинтересованных сторон участвовать в решении важных для них вопросов, а также от уровня приверженности менеджеров к тому, чтобы все было правильно. - В местных сообществах накоплен богатый опыт, и проблема заключается в том, как использовать его на постоянной основе. - Туристические операторы высоких стандартов добровольно работают по более высоким стандартам, чем требует законодательство, в рамках своих обязательств по экологически устойчивому использованию.
Ресурсы
Воздействие
Наиболее существенное влияние дополнительного управления заключается в том, что границу между государственными и федеральными водами не нужно ни определять, ни наносить на карту. По обе стороны границы действуют одни и те же правила и нормы, т.е. все воды к морю от отметки высокой воды, простирающиеся до внешнего (морского) края федерального морского парка. Это решение также учитывает тот факт, что за внешней границей парка находится ~1000 островов, все они окружены приливными водами. Кроме того, существуют различные юрисдикционные интерпретации того, где находится отметка низких вод (LWM). Кроме того, LWM периодически перемещается из-за эрозии и аккреции, поэтому нанесение границы на карту нецелесообразно. Этот вопрос будет еще более сложным, если учесть, что нет четких или согласованных принципов определения того, что является "внутренними водами" государства, т.е. какие части заливов, каналов, устьев рек или эстуариев являются "внутренними водами" и, следовательно, не входят в состав федерального морского парка. Наконец, взаимодополняющий подход - это действенное решение, обеспечивающее гораздо более эффективное управление; например, ЛВМ часто покрыт водой, что делает его непригодным для использования в качестве границы с точки зрения правоприменения. Управление было бы гораздо сложнее, если бы в каждой юрисдикции действовали свои правила.
Бенефициары
Как управляющие ГБР, так и общественность должны понимать, какие правила где действуют.
История
Большинство людей знают, что ГБР занимает очень большую территорию (примерно как Италия или Япония). Однако немногие знают о сложностях юрисдикции, которые возникают на этой большой территории, и о последствиях для управления.
На территории всемирного наследия ГБР действуют четыре уровня законодательства:
- международное право (см. BB3 - "Конвенции"); - законодательство Содружества (т.е. законодательство, принятое и управляемое правительством Австралии); - законодательство Квинсленда (включая схемы планирования и местные законы, принятые местными органами власти); и - общее право (т.е. законодательство, разработанное судьями в судах). В Австралии титул коренного населения, признанный в настоящее время частью общего права, имеет важные последствия для экологического законодательства. Конституция Австралии устанавливает основные правовые полномочия по управлению окружающей средой, а ответственность распределяется между федеральным правительством и правительствами штатов.
За 40 лет были разработаны различные инструменты для решения этих юрисдикционных сложностей с общей целью защиты, сохранения и управления ГБР. К ним относится официальное межправительственное соглашение, которое служит основой для сотрудничества между правительствами Австралии и Квинсленда.
Федеральный морской парк GBR охватывает большую часть вод в пределах внешней границы GBR. Однако этот парк не включает ни приливные земли/приливные воды вдоль побережья материка или вокруг островов, ни 13 прибрежных зон отчуждения вокруг крупных портов, ни большинство из ~1000 островов, ни "внутренние воды" Квинсленда (см. раздел "Воздействие" выше о "внутренних водах").
Большинство островов ГБР находятся под юрисдикцией Квинсленда (только 70 островов или их частей находятся под федеральной юрисдикцией, поскольку на них расположены маяки или оборонные полигоны). Около половины всех островов ГБР объявлены "Национальными парками" в соответствии с законодательством Квинсленда; остальные острова находятся в различных формах собственности, включая свободную, арендную, нераспределенную государственную землю и землю аборигенов.
Еще больше усложняет ситуацию то, что Территория всемирного наследия ГБР охватывает несколько большую площадь, чем федеральный морской парк - Территория всемирного наследия включает все 1000 островов в пределах внешних границ и все воды по морю от низкого уровня воды, включая любые воды в портах или во внутренних водах Квинсленда ниже LWM. Сегодня взаимодополняющий подход к управлению означает, что все морские воды в ГБР, независимо от юрисдикционной ответственности, имеют практически одинаковые правила и нормы.
