GBR 中的大部分岛屿确实是世界遗产区的一部分，但联邦海洋公园并没有延伸到低水位线以上。
这一解决方案解决了多个管辖区和利益相关方共同管理一个巨大而多样化区域的复杂问题。如今，互补性的管理和规划规定几乎适用于 GBR 的所有海域，而不论管辖责任如何。
最后更新 28 Mar 2019
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背景
应对的挑战
在管辖权和生态边界不一致的情况下管理海洋保护区。有效管理一大片区域在管辖权上可能很复杂；例如，在 GBR 中，有些区域由联邦政府管理，有些区域由昆士兰州管理，还有一些区域被认定为特定土著所有者的海国。为了最大限度地实现规划和管理的互补性，同时最大限度地减少公众的混淆，已经制定了各种方法。
地点
澳大利亚昆士兰州大堡礁
大洋洲
过程
过程概述
这些基石共同勾勒出多年来如何发展出一个健全的治理框架，以管理像 GBR 这样管辖复杂的区域。这包括与土著居民、当地社区和行业建立有效而有意义的伙伴关系，以帮助保护 GBR 的价值。 其中一个关键组成部分是 BB1 中概述的澳大利亚政府与昆士兰州之间的跨管辖区协议。澳大利亚还承担着 BB3 中概述的国际义务，其中部分义务已纳入国家立法。
BB4 介绍了土著传统所有者如何与两级政府合作，共同管理他们认为属于自己的海国；BB5 概述了协助 GBR 管理者的各种咨询委员会（包括自愿委员会和指定委员会），以确保广泛的公众参与；BB6 介绍了主要行业以及议会和学校等重要团体如何与政府建立持续的合作伙伴关系。
积木
跨司法管辖区协议
历届澳大利亚政府和昆士兰州政府在保护和管理 GBR 方面有着长期稳固的合作关系。 1979 年，澳大利亚总理（时任）和昆士兰州州长（时任）签署了《翡翠协议》，首次正式确立了这一关系。这份政府间协议（IGA）为促进GBR的合作管理提供了一个清晰而有效的框架，双方政府的承诺都详细写入了有助于实施IGA的时间表中。
政府间协定》于 2009 年进行了更新，以提供一个更具时代性的合作框架，同时承认 1979 年没有预见到的挑战。通过实施《政府间协定》，两国政府已经同意并正在实施一项实地管理联合计划，采取联合行动阻止并扭转进入大堡礁水质下降的趋势，并采取行动最大限度地提高大堡礁对气候变化的适应能力。
2015 年，两国政府共同制定了《珊瑚礁 2050 计划》（Reef 2050 Plan），并对 IGA 进行了更新，以反映该计划中提出的共同愿景，并重申两国政府对保护 GBR 世界遗产区（包括其突出的普遍价值）的承诺。
有利因素
- 1979年的最初协议是由（当时的）总理和（当时的）昆士兰州州长签署的，这一事实赋予了该协议以及所有后续协议相当大的效力和可信度。 - 《全球珊瑚礁行动协议》要求全球珊瑚礁部长级论坛必须至少每年召开一次会议，这有助于监督《全球珊瑚礁行动协议》和《珊瑚礁2050计划》的实施和持续监测。
经验教训
1.定期审查和更新此类政府间文件非常重要。1979 年协议于 2009 年进行了更新，并于 2015 年再次更新，为两国政府之间的合作提供了一个现代框架，同时也认识到了气候变化和集水区水质等挑战，而这些挑战在以前的 IGA 中是没有预见到的。2. 由澳大利亚和昆士兰州政府相关部长组成的 "GBR 部长论坛 "负责监督《IGA》的实施；这确保了澳大利亚和昆士兰州政府以综合协作的方式管理 GBR 世界遗产区域内及毗邻区域的海洋和陆地环境。珊瑚礁 2050 计划》（Reef 2050 Plan）现已成为《国际行动计划》（IGA）的正式日程表，其中包括两国政府承诺共同管理 GBR，并继续与工业界、科学界、传统所有者、保护组织和更广泛的社区合作，以改善 GBR 的健康状况。
补充立法
互补立法指的是法律之间的互补或补充，应用匹配或 "镜像 "条款，以加强公众理解或增强法律之间的相互优势。 本蓝色解决方案的 "影响 "部分概述了互补管理在大堡礁至关重要的原因，包括州政府和联邦政府无法就各自管辖范围内的边界达成一致。 联邦海洋公园的分区规划在 1999-2003 年间进行了修订，并于 2004 年 7 月 1 日生效。 为确保互补性并尽量减少公众的混淆，昆士兰州于 2004 年 11 月宣布建立大堡礁海岸海洋公园。该海岸海洋公园的分区与毗邻的联邦分区相呼应，在高水位和低水位之间，沿着毗邻大堡礁的大陆以及联邦海洋公园外部界限内的所有昆士兰岛屿周围，提供互补的规则和法规。 互补分区意味着在两个海洋公园内可以开展的活动受相同法规的管辖；但是，也有一些昆士兰州的具体规定可能只适用于大堡礁海岸海洋公园。
有利因素
- 澳大利亚宪法》规定，当州法律与联邦法律不一致时，以联邦法律为准；在不一致的范围内，州法律无效。 -《GBRMP 法》第 2A(3f)条要求"......与昆士兰州政府合作管理 GBR 世界遗产区域"。 -1979 年政府间协议商定了一种互补方法，随后帮助制定了有效的互补法律文书。
经验教训
- 补充性立法确保了可行的解决方案，从而使最高天文潮位以东的所有海洋水域，无论在哪个管辖区，都能有效地遵守相同的规则和条例。
- 利用补充性立法制定政策，远比对毗邻区域的解释略有不同或以允许不同解释的方式起草类似条款有效得多。
- 由于以下原因，补充性方法更全面、更有效： - 生态方面：它承认生态系统运作的时间/空间尺度（而不是管辖权边界的不足） - 实际方面：它更易于管理，确保问题不会从 "不可预见的监管裂缝 "中溜走；以及 - 社会方面：它有助于公众理解，进而遵守法规。
国际公约与海洋保护区管理的相关性
澳大利亚签署了一系列与海洋保护区相关的国际公约/框架；主要公约/框架列于下文的 "资源 "中，包括全球和地区性公约和条约以及双边协议。
国际法和国际公约的根本基础是相互尊重和承认其他缔约国的法律和行政法令。 请注意，许多国际公约中都使用了 "缔约国 "一词，而不是 "民族 "或 "国家"--但不要将其与联邦州或地区混淆。 这些国际公约产生的一些义务已被纳入澳大利亚国内法（例如，关于海洋保护区的主要国际公约的一些条款）。国际公约对不同国家的影响程度，取决于有关国家的监管、法律和政治背景，该国是否是相关公约或协定的缔约国，以及这些公约或协定是否已在国家层面得到执行。
有利因素
- 一系列国际文书，加上国内（国家）立法以及昆士兰（州）立法，共同为 GBR 提供了非常有力的法律保护。
经验教训
- 一旦一个国家签署并批准了一项国际公约，该国就必须履行相应的国际义务；然而，国际社会对不履约国家的强制执行并不容易。 - 国际义务报告的水平和详细程度各不相同；下文 "资源 "中列举了一些例子。
- 预防方法 "已被广泛接受为国际环境法的一项基本原则，现在也广泛反映在澳大利亚的环境法律和政策中。 - 珊瑚礁面临的一些问题，如气候变化，是全球性或跨国界的问题，并在国际公约中得到解决 - 尽管这些问题可能是全球性的，但许多问题也需要地方一级的解决方案才能有效实施。
资源
与土著传统所有者共同管理
原住民和托雷斯海峡岛民（Torres Strait Islanders）作为GBR的传统所有者（Traditional Owners，TOs）已有超过6万年的历史。如今，有70个托雷斯海峡岛民氏族群体仍在沿袭传统习俗和精神传说，他们的海国就包括GBR。公园管理者（GBRMPA）承认土著部落与该地区持续的社会、文化、经济和精神联系。 GBRMPA 的土著伙伴关系小组与土著部落密切合作，建立有意义的伙伴关系，在保护生物多样性的同时，保护文化和遗产价值。其中一种方法是管理安排，即《海洋资源传统使用协议》（TUMRA），这是一份由土著团体制定的正式海国协议，然后由保护局和昆士兰州共同认可。另一种是土著土地使用协议 (ILUA)。
目前，大堡礁共有 7 份 TUMRA 和 1 份 ILUA，共涉及 15 个涂界团体，覆盖了大堡礁 22% 的海岸线。每份 TUMRA 都有一定的有效期，之后将重新谈判。 管理局董事会成员、土著珊瑚礁咨询委员会、针对土著居民的合规培训和管理研讨会以及传统生态知识的使用，都促进了土著居民在 GBR 的参与。
有利因素
- 立法中规定的定义和程序非常宝贵，例如： - 该法第 3 条定义了 "传统所有者" - 第 10 (6A) 条要求委员会成员必须是 "了解海洋公园相关土著问题或具有相关经验的土著人" - 第 2A (3e) 条要求 "与传统所有者在海洋资源管理方面建立伙伴关系" - 《GBR 条例》规定了如何建立、认可和终止 TUMRA 等。
经验教训
- 经验表明，有效的 TUMRA 格式包括三个部分：1.概述土著居民对其海国的期望的叙述； 2.2. 具体细节，例如，传统活动（如狩猎）将在哪些区域进行或不会进行，或受到《图姆拉协定》的限制。
3.对土著居民的合规培训不仅提高了他们对海洋合规问题的认识，更重要的是，提高了土著居民管理其海域的能力。
- 管理者不应期望一位原住民代表能够代表所有原住民发言，也不应期望让 TOs 参与的最佳方式与其他用户或利益相关者相同。
多部门咨询委员会
地方海洋咨询委员会（LMACs）：位于 GBR 沿岸 12 个主要城镇的社区委员会。它们在社区和 GBR 管理者之间提供双向信息流，并在地方层面提供建议。管理者必须出席所有会议，听取社区意见并讨论当地海洋/海岸问题。珊瑚礁咨询委员会（RACs）：以专业知识为基础的珊瑚礁咨询委员会为大堡礁面临的关键问题提供专家建议（如集水区和生态系统管理、土著伙伴关系以及旅游/娱乐等问题）。RAC 成员由在关键问题上拥有专业知识和经验的利益相关者任命，任期三年。珊瑚礁 2050 咨询委员会：正式向 GBR 部长级论坛提供建议，包括有关实施珊瑚礁 2050 计划和 GBR 管理的战略建议。
有利因素
- 在该法案中有一个明确的目标，鼓励"......包括昆士兰和地方政府、社区、土著人、商业和工业在内的有关个人和团体参与 GBR 的保护和管理"，这已被证明是非常有益的（见第 2A (2b) 节）。
经验教训
- 三个不同类型的委员会涵盖了广泛的技术和地理建议，从而加强了这些建议的整体合法性。 - 每个地方管理咨询委员会都有一名 GBRMPA 高级管理团队的成员，他们必须出席会议，以实现与当地居民建立友好关系和向高级管理层汇报的双重目标。
- 每个 RAC 和 LMAC 都有一名独立的主席，由 GBRMPA 主席任命，以帮助确保委员会会议的有效性和成果。
- 不向任何成员支付出席这些委员会会议的坐席费；但是，为成员出席 RAC 和 Reef 2050 会议提供差旅费用。
资源
与关键部门建立伙伴关系，加强管理工作
珊瑚礁监护学校（RGS）项目始于 2003 年。2007年，珊瑚礁监护学校计划扩展到珊瑚礁监护委员会（即地方政府委员会）。目前，珊瑚礁沿岸的 16 个理事会通过污水处理、雨水处理、废物再利用/再循环和社区教育等行动，展示了他们对改善珊瑚礁健康和恢复力的承诺。尽管仍只是试点计划，但渔民和农民计划有助于促进这些行业正在采取的其他举措，同时也带来了环境效益。
其他合作伙伴关系包括： -海洋旅游业是 GBR 管理的重要合作伙伴，它不仅提高了游客的体验，还有助于保护支持其行业的生物多样性。
有利因素
- GBRMP 法》的目标之一是 "鼓励有关个人和团体，包括......社区、土著人、工商界参与 GBR 的保护和管理"（第 2A (2b)条）。 - 《世界遗产公约》第 5 条规定，《公约》签署国有义务"......尽可能......采取一般性政策，使文化和自然遗产在社区生活中发挥作用......"。
经验教训
- 让当地社区参与到 GBR 的保护和管理中，并与学校、议会和行业建立合作伙伴关系，是 GBR 的一些真正的成功案例。-珊瑚礁卫士的所有举措都让依赖于健康 GBR 的各行各业认识、理解和欣赏。
- 成功的参与取决于社区成员和利益相关者是否愿意参与对他们而言重要的事务，也取决于管理者是否有决心将其做好。 - 当地社区拥有丰富的相关专业知识 - 挑战在于如何以持续的方式利用这些专业知识。 - 高标准旅游经营者自愿以高于法律要求的标准经营，作为其对生态可持续利用承诺的一部分。
资源
影响
互补性管理的最大影响在于，州和联邦水域之间的边界无需界定，也无需绘制地图。同样的规则和法规有效地适用于边界的任何一边，即高水位线向海的所有水域，一直延伸到联邦海洋公园的外部（向海）边缘。该决议还解决了公园外部边界有 ~1,000 个岛屿的问题，所有岛屿都被潮汐水域包围。此外，对于低水位线 (LWM) 的管辖范围也有不同的解释。由于侵蚀和增生，低水位线也会定期移动，因此绘制边界是不切实际的。 由于没有明确或商定的原则来界定什么是国家的 "内部水域"，即海湾、海峡、河口或河口的哪些部分属于 "内部水域"，因而不属于联邦海洋公园，因此这一问题将变得更加复杂。最后，补充方法是一种可行的解决方案，可提供更有效的管理；例如，LWM 经常被水域覆盖，从执法角度来看，将其作为边界是行不通的。如果每个管辖区的规则不同，管理就会复杂得多
受益人
GBR 的管理者和公众都需要了解哪些规则适用于哪些地方。
故事
大多数人都知道 GBR 的面积非常大（类似于意大利或日本）。 然而，很少有人知道在这一大片区域内管辖权的复杂性及其对治理的影响。
在 GBR 世界遗产区域内，有四层法律适用：
- 国际法（见 BB3--"公约"）； - 联邦法（即由澳大利亚政府制定和管理的法律）； - 昆士兰州法（包括地方政府制定的规划方案和地方法律）； - 普通法（即由法官在法庭上制定的法律） - 在澳大利亚，原住民所有权现已被承认为普通法的一部分，对环境法具有重要影响。 澳大利亚宪法》确立了环境管理的总体法律权威，由联邦政府和州政府分担责任。
40 多年来，为解决这些复杂的管辖权问题，各种工具不断发展，其总体目标是保护、养护和管理 GBR。 其中包括一份正式的《政府间协议》，为澳大利亚政府和昆士兰州政府之间的合作安排奠定了基础。
联邦 GBR 海洋公园覆盖了 GBR 外部边界内的大部分水域。然而，该公园不包括大陆沿岸或岛屿周围的任何潮汐地/潮汐水域，也不包括主要港口周围的 13 个沿海禁区，不包括约 1000 个岛屿中的大多数，也不包括昆士兰的任何 "内部水域"（参见上文 "内部水域 "的 "影响"）。
GBR 中的大部分岛屿都在昆士兰的管辖范围内（只有 70 个岛屿或部分岛屿因包含灯塔或国防训练区而在联邦管辖范围内）。 根据昆士兰州的法律，GBR 中约有一半的岛屿被宣布为 "国家公园"；其余的岛屿则由不同的土地使用权组成，包括永久产权、租赁产权、未分配的国有土地和原住民土地。
使问题更加复杂的是，GBR 世界遗产区的面积比联邦海洋公园略大--世界遗产区包括外围边界内的所有 1000 个岛屿，以及低水位线向海的所有水域，包括港口内的任何水域或低于 LWM 的昆士兰州内部水域。 如今，互补性管理方法意味着 GBR 内的所有海洋水域，无论管辖责任如何，都有几乎相同的规则和条例。
