Marco legislativo sólido para la ordenación y gestión del territorio
Solución completa
La mayoría de las islas de la GBR sí forman parte del Área del Patrimonio Mundial, pero el Parque Marino federal no se extiende por encima de la línea de bajamar.
Esta solución aborda las complejidades de contar con múltiples jurisdicciones e intereses implicados en la gestión conjunta de una zona muy extensa y diversa. En la actualidad se aplican disposiciones complementarias de gestión y planificación en prácticamente todas las aguas marinas de la GBR, independientemente de la responsabilidad jurisdiccional.
Última actualización: 28 Mar 2019
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Contexto
Défis à relever
Gestionar una AMP cuando los límites jurisdiccionales y ecológicos no coinciden. La gestión eficaz de una zona extensa puede ser compleja desde el punto de vista jurisdiccional; por ejemplo, dentro de la GBR, algunas zonas son gestionadas por el gobierno federal, otras por el Estado de Queensland y otras han sido reconocidas como territorio marítimo de propietarios indígenas específicos. Se han desarrollado diversas formas de maximizar la planificación y gestión complementarias minimizando al mismo tiempo la confusión del público.
Ubicación
Gran Barrera de Coral, Queensland, Australia
Oceanía
Procesar
Resumen del proceso
En conjunto, estos pilares esbozan cómo se ha desarrollado a lo largo de los años un sólido marco de gobernanza para gestionar una zona tan compleja desde el punto de vista jurisdiccional como la GBR. Uno de los pilares fundamentales son los acuerdos interjurisdiccionales descritos en el BB1 entre el gobierno australiano y el Estado de Queensland. Estos acuerdos se aplican mediante el enfoque de gestión complementaria que incluye la legislación complementaria descrita en BB2. Australia también tiene obligaciones internacionales descritas en BB3, algunas de las cuales se reflejan en la legislación nacional.
En BB4 se explica cómo los Propietarios Tradicionales Indígenas colaboran con ambos niveles de gobierno en la gestión de lo que consideran su territorio marítimo; en BB5 se describen los diversos comités consultivos (tanto voluntarios como designados) que ayudan a los gestores de la GBR, garantizando la participación del público; y en BB6 se explica cómo las principales industrias, junto con grupos clave como ayuntamientos y escuelas, trabajan en colaboración permanente con los gobiernos.
Bloques de construcción
Acuerdos transjurisdiccionales
Existe una relación de trabajo sólida y duradera entre los sucesivos gobiernos de Australia y Queensland para la protección y gestión de la GBR. Esto se formalizó por primera vez en 1979 mediante el Acuerdo de Esmeralda firmado por el (entonces) Primer Ministro de Australia y el (entonces) Primer Ministro del Estado de Queensland. Este Acuerdo Intergubernamental (AIG) proporciona un marco claro y eficaz para facilitar la gestión cooperativa de la RGC, con los compromisos de ambos gobiernos detallados en calendarios que ayudan a aplicar el AIG.
El IGA se actualizó en 2009 para ofrecer un marco de cooperación más contemporáneo, reconociendo retos que no estaban previstos en 1979. A través de la aplicación del IGA, ambos Gobiernos han acordado y están aplicando un programa conjunto de gestión sobre el terreno, acciones conjuntas para detener e invertir el declive de la calidad del agua que entra en la GBR, y acciones para maximizar la resistencia de la GBR al cambio climático.
El desarrollo conjunto del Plan Arrecife 2050 en 2015 condujo a la actualización del IGA para reflejar la visión compartida esbozada en dicho plan, y renovó el compromiso de ambos Gobiernos de proteger el Área del Patrimonio Mundial de la GBR, incluido su valor universal excepcional.
Factores facilitadores
- El hecho de que el acuerdo inicial de 1979 fuera firmado por el (entonces) Primer Ministro y el (entonces) Primer Ministro de Queensland dio a ese Acuerdo, y a todos los acuerdos posteriores, una fuerza y una credibilidad considerables - El requisito del IGA de que el Foro Ministerial del GBR se reúna al menos una vez al año ayuda a supervisar la aplicación y el seguimiento continuo del IGA y del Plan Arrecife 2050.
Lección aprendida
1. Es importante revisar y actualizar periódicamente estos documentos intergubernamentales. El Acuerdo de 1979 se actualizó en 2009 y de nuevo en 2015 para proporcionar un marco contemporáneo para la cooperación entre ambos gobiernos, reconociendo retos como el cambio climático y la calidad del agua de las cuencas que no estaban previstos en el momento de los IGA anteriores. 2. La aplicación del IGA está supervisada por un Foro Ministerial del GBR, formado por los ministros competentes de los gobiernos de Australia y Queensland. La aplicación del IGA está supervisada por un Foro Ministerial de la GBR, formado por los ministros competentes de los gobiernos de Australia y Queensland; esto garantiza un enfoque integrado y colaborativo por parte de los gobiernos de Australia y Queensland para la gestión de los entornos marinos y terrestres dentro y adyacentes al Área del Patrimonio Mundial de la GBR. 3. El Plan Arrecife 2050, que ahora es un anexo formal del IGA, incluye el compromiso de ambos gobiernos de trabajar juntos en la gestión de la GBR y continuar los esfuerzos de colaboración con la industria, la ciencia, los propietarios tradicionales, las organizaciones conservacionistas y la comunidad en general para mejorar la salud de la GBR.
Legislación complementaria
La legislación complementaria hace referencia a leyes que se complementan o suplementan entre sí, aplicando disposiciones coincidentes o "espejo" para mejorar la comprensión pública o potenciar los puntos fuertes mutuos de las leyes. Las razones por las que la gestión complementaria es esencial en la GBR se exponen en el apartado "Impacto" de esta Solución Azul, incluido el hecho de que los gobiernos estatal y federal no se ponen de acuerdo sobre dónde se sitúa el límite entre sus respectivas jurisdicciones. El Plan de Zonificación del Parque Marino federal se revisó entre 1999 y 2003 y entró en vigor el 1 de julio de 2004. Para garantizar la complementariedad y minimizar la confusión del público, el Estado de Queensland declaró el Parque Marino de la Costa de la Gran Barrera de Coral en noviembre de 2004. La zonificación de este Parque Marino de la Costa es un reflejo de la zonificación federal colindante, ya que establece normas y reglamentos complementarios entre aguas altas y aguas bajas, a lo largo de todo el territorio continental colindante con la GBR y alrededor de todas las islas de Queensland situadas dentro de los límites exteriores del Parque Marino federal. La zonificación complementaria significa que las actividades que pueden llevarse a cabo dentro de los dos Parques Marinos se rigen por la misma normativa; sin embargo, también existen algunas disposiciones específicas de Queensland que pueden aplicarse únicamente en el Parque Marino de la Costa de la GBR.
Factores facilitadores
- La Constitución australiana establece que cuando una ley estatal es incompatible con una ley federal, prevalece la ley federal; la ley estatal es, en la medida de la incompatibilidad, inválida - La sección 2A(3f) de la Ley GBRMP requiere "... un enfoque de colaboración para la gestión de la zona del Patrimonio Mundial GBR con el gobierno de Queensland" - El acuerdo intergubernamental de 1979 acordó un enfoque complementario que posteriormente ayudó a la evolución de instrumentos jurídicos complementarios eficaces.
Lección aprendida
- La legislación complementaria garantiza una solución viable para que todas las aguas marinas situadas hacia el mar a partir de la pleamar estén sujetas a las mismas normas y reglamentos, independientemente de la jurisdicción en la que se encuentren.
- Utilizar legislación complementaria para la política es mucho más eficaz que tener interpretaciones ligeramente diferentes para zonas colindantes o disposiciones similares redactadas de forma que permitan interpretaciones divergentes.
- Un enfoque complementario es más holístico y eficaz por las siguientes razones: - desde el punto de vista ecológico: reconoce las escalas temporales/espaciales a las que funcionan los sistemas ecológicos (en lugar de las insuficiencias de los límites jurisdiccionales); - desde el punto de vista práctico: es más fácil de gestionar, ya que garantiza que los asuntos no se cuelen por "grietas normativas imprevistas"; y - desde el punto de vista social: ayuda a la comprensión pública y, por tanto, al cumplimiento de la normativa. Para garantizar un enfoque complementario, los funcionarios de ambos gobiernos cooperan a la hora de elaborar las políticas.
Importancia de los convenios internacionales para la gestión de las AMP
Australia es signataria de una amplia gama de convenios y marcos internacionales relacionados con las AMP; los principales se enumeran a continuación en Recursos e incluyen convenios y tratados mundiales y regionales, así como acuerdos bilaterales.
La base fundamental del Derecho y los convenios internacionales es el respeto mutuo y el reconocimiento de las leyes y los actos ejecutivos de otros Estados parte. - Tenga en cuenta que en muchos convenios internacionales se utiliza el término "Estado parte" en lugar de "nación" o "país", pero no confunda el término con estados o territorios federales. Algunas de las obligaciones derivadas de estos convenios internacionales se han incorporado al Derecho nacional australiano (por ejemplo Algunas disposiciones de los principales convenios internacionales que abordan cuestiones importantes, como el Patrimonio Mundial, se han incorporado a la legislación medioambiental nacional de Australia, la Ley de Protección del Medio Ambiente y Conservación de la Biodiversidad de 1999). El grado de repercusión de los convenios internacionales en los distintos países variará en función del contexto normativo, jurídico y político del país en cuestión, de si ese país es parte de los convenios o acuerdos pertinentes y de si éstos se han aplicado a nivel nacional.
Factores facilitadores
- El conjunto de instrumentos internacionales, junto con la legislación interna (nacional) y, en menor medida, la legislación de Queensland (estatal), confieren colectivamente al GBR una protección jurídica muy sólida. - El Derecho internacional puede ser pertinente para interpretar la legislación interna (nacional) y puede servir de ayuda en caso de ambigüedad en el Derecho interno.
Lección aprendida
- Una vez que un país ha firmado y ratificado un convenio internacional, existen obligaciones internacionales que ese país debe cumplir; sin embargo, no es fácil hacer cumplir a las naciones incumplidoras por parte de la comunidad mundial. - El nivel y el detalle de la información sobre las obligaciones internacionales varía; algunos ejemplos se muestran en "Recursos" más adelante.
- El "enfoque de precaución" se ha convertido en un principio fundamental del derecho medioambiental internacional y ahora se refleja ampliamente en la legislación y la política medioambiental australianas. - Algunos de los problemas a los que se enfrentan los arrecifes de coral, como el cambio climático, son globales o transfronterizos y se abordan en convenios internacionales; sin embargo, aunque esos problemas sean globales, muchos también requieren soluciones a nivel local para su aplicación efectiva.
Recursos
Cogestión con los propietarios tradicionales indígenas
Los aborígenes y los isleños del Estrecho de Torres son los propietarios tradicionales de la GBR desde hace más de 60.000 años. En la actualidad, 70 grupos de clanes de los TO, cuyo territorio marítimo incluye la GBR, siguen practicando costumbres tradicionales y tradiciones espirituales. Los gestores del parque (GBRMPA) reconocen los continuos vínculos sociales, culturales, económicos y espirituales de los TO con la zona. Un Grupo de Asociaciones Indígenas de la GBRMPA trabaja en estrecha colaboración con los TO para establecer asociaciones significativas que protejan los valores culturales y patrimoniales al tiempo que conservan la biodiversidad. Una forma de hacerlo es un acuerdo de gestión llamado Acuerdo de Uso Tradicional de los Recursos Marinos (TUMRA), un acuerdo formal para el territorio marino desarrollado por grupos de TO y acreditado después tanto por la GBRMPA como por Queensland. Otro es un Acuerdo de Uso de Tierras Indígenas (ILUA).
En la actualidad hay siete TUMRA y un ILUA acreditados en la GBR, en los que participan 15 grupos de OT y cubren el 22% de la costa de la GBR. La participación de los indígenas en la GBR se fomenta mediante la pertenencia al Consejo de la Autoridad, un Comité Asesor Indígena sobre Arrecifes, talleres de formación y gestión para los TO y el uso de conocimientos ecológicos tradicionales.
Factores facilitadores
- Por ejemplo: - El artículo 3 de la Ley define al "propietario tradicional" - El artículo 10 (6A) exige que un miembro del Consejo sea "una persona indígena con conocimientos o experiencia en cuestiones indígenas relacionadas con el Parque Marino" - El artículo 2A (3e) exige una "colaboración con los propietarios tradicionales en la gestión de los recursos marinos" - El Reglamento del GBR define cómo se debe crear, acreditar, dar de baja, etc. una TUMRA.
Lección aprendida
- La experiencia demuestra que un formato eficaz para una TUMRA consta de tres partes: 1. Una descripción de las aspiraciones de la OT para su país marítimo. 1. Una descripción de las aspiraciones de la OT para su territorio marítimo. 2. Detalles específicos, por ejemplo, las zonas en las que se llevarán a cabo actividades tradicionales, como la caza, o en las que no se llevarán a cabo o estarán limitadas por la TUMRA.
3. La formación de los TO en materia de cumplimiento de la normativa no sólo ha aumentado su concienciación sobre las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa marina, sino que, lo que es más importante, ha aumentado la sensación de capacitación de los TO para gestionar su país marino.
- Los gestores no deben esperar que un representante indígena pueda hablar en nombre de todos los pueblos indígenas o que la mejor forma de implicar a los TO sea la misma que para otros usuarios o partes interesadas. - Reconocer los diferentes sistemas de conocimiento y considerar el conocimiento ecológico tradicional como complementario de la ciencia occidental.
Comités consultivos multisectoriales
3 tipos diferentes de comités consultivos apoyan la gestión de la RGC, cada uno con responsabilidades distintas: - Comités Consultivos Marinos Locales (CCML): comités de base comunitaria en 12 ciudades importantes de la costa de la RGC. Proporcionan un flujo bidireccional de información entre la comunidad y los gestores de la GBR, así como asesoramiento a nivel local. Los gestores deben asistir a todas las reuniones para escuchar las opiniones de la comunidad y debatir los problemas marinos y costeros locales. Los miembros de los LMAC son voluntarios y pueden representar a una comunidad o a un grupo industrial o ser independientes. - Comités Asesores sobre Arrecifes (RAC): los RAC, basados en la experiencia, proporcionan asesoramiento especializado sobre cuestiones críticas a las que se enfrenta la GBR (como la gestión de cuencas y ecosistemas, las asociaciones indígenas y el turismo/recreación). Los miembros de los RAC son nombrados por un periodo de tres años entre las partes interesadas con conocimientos y experiencia en el tema en cuestión. Los RAC se reúnen formalmente con los responsables de la GBRMPA 2-3 veces al año para ayudar a desarrollar políticas y proporcionar asesoramiento estratégico para la gestión de la GBR; los Presidentes de los RAC también se reúnen periódicamente con la Junta de la GBRMPA. -Comité Asesor Arrecife 2050: asesora formalmente al Foro Ministerial de la GBR, incluido el asesoramiento estratégico sobre la aplicación del Plan Arrecife 2050 y la gestión de la GBR.
Factores facilitadores
- Tener un objetivo claro en la Ley que fomente "... el compromiso en la protección y gestión de la RGC por parte de las personas y grupos interesados, incluidos los gobiernos locales y de Queensland, las comunidades, los indígenas, las empresas y la industria" ha demostrado ser muy beneficioso (véase la Sección 2A (2b)) - Una Carta de Operaciones exhaustiva proporciona una orientación clara sobre cómo deben funcionar los LMAC y los RAC.
Lección aprendida
- Los tres tipos diferentes de comités abarcan una amplia gama de asesoramiento técnico y geográfico, lo que refuerza la legitimidad general de dicho asesoramiento. - Se asigna un miembro del equipo directivo superior de la GBRMPA a cada LMAC, que debe asistir a las reuniones con el doble objetivo de entablar relaciones con la población local e informar a la dirección superior.
- El Presidente de la GBRMPA nombra a un Presidente independiente para cada RAC y LMAC con el fin de garantizar la eficacia de las reuniones y los resultados de los comités - Se ha demostrado la utilidad de celebrar una reunión anual de todos los Presidentes de LMAC para intercambiar ideas y facilitar la interacción entre los 12 LMAC.
- No se pagan dietas a ningún miembro por asistir a estos comités; sin embargo, se cubren los gastos de viaje de los miembros que asisten a las reuniones del RAC y de Reef 2050. - Las actas de las reuniones del RAC no se distribuyen públicamente; sin embargo, después de cada reunión del RAC se pone a disposición del público un informe resumido de los principales puntos tratados en la reunión (véase "Recursos" más abajo).
Recursos
Asociaciones con sectores clave para mejorar la gestión
El programa de Escuelas Guardianas del Arrecife (RGS, por sus siglas en inglés) se puso en marcha en 2003. En la actualidad, participan en él más de 120.000 alumnos de 276 escuelas (es decir, el 10% de toda la población de la cuenca de captación de la GBR participa en programas de gestión como parte de un programa de escuelas guardianas del arrecife). En la actualidad, 16 ayuntamientos de la costa de la RGC demuestran su compromiso con la mejora de la salud y la resistencia de la RGC a través de acciones como el tratamiento de aguas residuales y pluviales, la reutilización/reciclaje de residuos y la educación comunitaria. -En 2010, el programa se amplió de nuevo para incluir a los Agricultores Guardianes del Arrecife y a los Pescadores Guardianes del Arrecife. Aunque siguen siendo solo programas piloto, los programas de Pescadores y Agricultores ayudan a promover otras iniciativas emprendidas por estas industrias al tiempo que aportan beneficios medioambientales.
Otras asociaciones son: -El sector del turismo marino es un socio clave en la gestión de la GBR, ya que mejora la experiencia de los visitantes y ayuda a proteger la biodiversidad que sustenta su industria. -La pesquería de abastecimiento de acuarios de la GBR elaboró un plan de acción de gestión pionero en el mundo que incluye normas de recogida
Factores facilitadores
- Uno de los objetivos de la Ley GBRMP es "fomentar la participación en la protección y gestión de la GBR de las personas y grupos interesados, incluidas... las comunidades, los indígenas, las empresas y la industria" (art. 2A (2b)) - El artículo 5 de la Convención del Patrimonio Mundial obliga a las naciones signatarias de la Convención, "... en la medida de lo posible... a adoptar una política general encaminada a dar al patrimonio cultural y natural una función en la vida de la comunidad...".
Lección aprendida
- La implicación de las comunidades locales en la protección y gestión de la RGC y el desarrollo de asociaciones con escuelas, ayuntamientos e industrias son algunos de los verdaderos éxitos de la RGC. - Todas las iniciativas de Reef Guardian han creado conciencia, comprensión y aprecio por parte de varias industrias que dependen de una RGC sana. - No hay duda de que una comunidad informada e implicada fomenta la administración y promueve una cultura comunitaria de custodia para la protección de la RGC.
- El éxito de la implicación depende de la voluntad de los miembros de la comunidad y de las partes interesadas de participar en asuntos que son importantes para ellos, y del nivel de compromiso de los gestores para hacerlo bien. - Las comunidades locales cuentan con una gran experiencia en la materia; el reto es cómo aprovecharla de forma continuada. - Los operadores turísticos de alto nivel operan voluntariamente con un nivel superior al exigido por la legislación como parte de su compromiso con el uso ecológicamente sostenible.
Recursos
Impactos
El impacto más significativo de la gestión complementaria es que no es necesario definir ni cartografiar el límite entre las aguas estatales y federales. Las mismas normas y reglamentos se aplican efectivamente a ambos lados de la frontera, es decir, todas las aguas situadas hacia el mar a partir de la marca de pleamar, que se extienden hasta el borde exterior (hacia el mar) del Parque Marino federal. Esta resolución también aborda el hecho de que hay ~1.000 islas con el límite exterior del Parque, todas ellas rodeadas por aguas mareales. Además, existen diferentes interpretaciones jurisdiccionales sobre dónde se encuentra la línea de bajamar. El LWM también se desplaza periódicamente debido a la erosión y la acreción, por lo que la cartografía del límite es poco práctica. Esta cuestión se complicaría aún más si se tiene en cuenta que no existen principios claros o consensuados para definir lo que son "aguas interiores" del Estado, es decir, qué partes de bahías, canales, desembocaduras de ríos o estuarios son "aguas interiores" y, por tanto, no forman parte del Parque Marino federal. Por último, el enfoque complementario es una solución viable que proporciona una gestión mucho más eficaz; por ejemplo, la ZMT suele estar cubierta por agua, lo que la hace inviable como límite desde el punto de vista de la aplicación. La gestión sería mucho más complicada si las normas fueran diferentes en cada jurisdicción.
Beneficiarios
Tanto los gestores de la GBR como el público, que necesitan entender qué normas se aplican y dónde.
Historia
La mayoría de la gente es consciente de que el GBR cubre un área muy extensa (similar a la de Italia o Japón). Pocos, sin embargo, son conscientes de las complejidades jurisdiccionales que se dan dentro de esa gran área y de sus implicaciones para la gobernanza.
Dentro del Área del Patrimonio Mundial de la GBR se aplican cuatro estratos de legislación:
- el derecho internacional (véase BB3 - "Convenciones"); - el derecho de la Commonwealth (es decir, el derecho promulgado y administrado por el Gobierno australiano); - el derecho de Queensland (incluidos los planes de planificación y las leyes locales promulgadas por los gobiernos locales); y - el derecho consuetudinario (es decir, el derecho elaborado por los jueces en los tribunales) - en Australia, el Título Nativo, ahora reconocido como parte del derecho consuetudinario, tiene importantes implicaciones para el derecho ambiental. La Constitución australiana establece la autoridad legal suprema para la gestión ambiental, con responsabilidad compartida entre los gobiernos federal y estatal.
A lo largo de 40 años se han desarrollado diversos instrumentos para abordar estas complejidades jurisdiccionales, con el objetivo general de proteger, conservar y gestionar la RGC. Entre ellos se incluye un Acuerdo Intergubernamental formal que sienta las bases de los acuerdos de cooperación entre los gobiernos de Australia y Queensland.
El Parque Marino federal de la GBR abarca la mayor parte de las aguas situadas dentro de los límites exteriores de la GBR. Sin embargo, ese Parque no incluye las tierras de marea/aguas de marea a lo largo de la costa continental o alrededor de las islas, ni 13 zonas de exclusión costera alrededor de los principales puertos, ni la mayoría de las ~1000 islas, ni ninguna "aguas interiores" de Queensland (véase "Impactos" más arriba para las "aguas interiores").
La mayoría de las islas de la GBR están bajo jurisdicción de Queensland (sólo 70 islas o partes de islas están bajo jurisdicción federal por contener faros o zonas de entrenamiento de defensa). Aproximadamente la mitad de las islas de la GBR están declaradas "Parques Nacionales" en virtud de la legislación de Queensland; el resto son una mezcla de tenencias que incluyen la propiedad absoluta, el arrendamiento, tierras estatales no asignadas y tierras aborígenes.
Para complicar aún más las cosas, el Área del Patrimonio Mundial de la GBR abarca una zona ligeramente mayor que el Parque Marino federal: el Área del Patrimonio Mundial incluye las 1.000 islas situadas dentro de los límites exteriores y todas las aguas situadas hacia el mar a partir de la línea de bajamar, incluidas las aguas de los puertos o las aguas interiores de Queensland por debajo de la línea de bajamar. En la actualidad, el enfoque de gestión complementaria significa que todas las aguas marinas de la GBR, independientemente de la responsabilidad jurisdiccional, tienen prácticamente las mismas normas y reglamentos.
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Jon C. Day
Centro ARC de Estudios sobre Arrecifes de Coral, Universidad James Cook
