Скоординированное многоуровневое управление для реализации MSP в ГБР
Полное решение
Программа полевого управления ГБР предполагает согласованную работу сотрудников Службы национальных парков Квинсленда в федеральном морском парке, прилегающем морском парке штата и на островах национального парка.
GBRMPA
В этом решении рассматриваются вопросы эффективного управления ОМР, особенно в условиях ограниченности ресурсов, в морском парке Большого Барьерного рифа (Австралия); оно предназначено в первую очередь для менеджеров ОМР, а также для других людей, которым необходимо понимание управления ОМР.
Последнее обновление: 30 Sep 2020
7218 Просмотров
Фотогалерея и видеогалерея
Контекст
Решаемые задачи
Достижение эффективного управления ОМР, особенно в условиях ограниченности ресурсов.
Управление ОМР обычно представляет собой непрерывный, адаптивный и партисипативный процесс, направленный на достижение желаемого набора целей. Чтобы быть эффективной, система управления должна быть скоординирована между агентствами, регулярно пересматриваться и быть способной реагировать на изменения в ОМР, на пользователей и на недостатки в управлении. Разделение задач между партнерами - один из способов повышения эффективности управления.
Расположение
Большой Барьерный риф, Квинсленд, Австралия
Океания
Процесс
Краткое описание процесса
В совокупности эти структурные блоки описывают, как добиться эффективного управления ОМР в таком сложном районе, как ГБР, особенно в условиях ограниченности ресурсов. Чтобы быть эффективным, управление должно быть скоординированным и совместным для всех ведомств, регулярно пересматриваться и быть способным реагировать на изменения в ОМР, на пользователей и на недостатки управления. Строительный блок 1 описывает ряд многоуровневых "инструментов" управления (пространственных и временных), используемых правительствами Австралии и Квинсленда на всей территории ОМР. Многие из этих подходов к управлению являются взаимодополняющими и действуют независимо от юрисдикционных границ. ВВ2 описывает широкий и всеобъемлющий подход к управлению на основе экосистем, затрагивающий вопросы эффективного сохранения морской среды как на суше, так и в море. ВВ3 описывает некоторые сложности управления крупными активами (напр. Также обсуждаются три дополнительных аспекта эффективного управления: определение границ ОМР в полевых условиях (ВВ4); использование технологических средств для определения местоположения морских границ (ВВ5); и важность интеграции деятельности по соблюдению требований на всей территории ГБР (ВВ6).
Строительные блоки
Многоуровневые "инструменты" управления (пространственные и временные)
Зонирование - лишь один из многих пространственных инструментов, используемых в Большом Барьерном рифе. Другие пространственные слои представлены на картах ниже, где показан один и тот же участок ГБР с различными слоями, наложенными на зонирование. Применяется целый ряд многомерных инструментов управления (пространственных, непространственных и временных), некоторые из которых входят в уставной план зонирования ГБР, а другие - в другие уставные документы. Непространственное управление включает ограничения по количеству или размеру рыбы или широкий спектр разрешений; временное управление включает сезонные закрытия в ключевые периоды нереста рыбы или временные закрытия для краткосрочных мероприятий, таких как военные учения. Таким образом, вместо единого плана управления ГБР существует комплексная трехмерная система управления, включающая планы федеральных агентств, планы агентств штатов и другие планы (например, управления рыболовством, портов и т. д.). Сегодня весь этот набор инструментов управления представляет собой комплексную систему управления, интегрированную и скоординированную между агентствами и юрисдикциями. Однако не все аспекты управления территорией отражены на общедоступных картах зонирования. Разрешения (часто привязанные к конкретным зонам или местам внутри зон) позволяют детально управлять участками, что невозможно при помощи одного лишь зонирования.
Благоприятные факторы
Межправительственное соглашение (МПС, разработанное в 1979 году, но обновленное в различных редакциях, например, в 2009 и 2015 годах) обеспечивает основу для совместной работы правительств по управлению ГБР с использованием многоуровневых инструментов управления. Другие части законодательства ГБР обеспечивают "полномочия", позволяющие применять различные положения по управлению в ГБР и иметь силу закона (см. также "Голубое решение" под названием "Рациональная законодательная/ управленческая база ГБР").
Извлеченный урок
- Если бы все эти уровни управления существовали в одном двухмерном плане зонирования, он был бы чрезвычайно сложным и запутанным; однако на общедоступных картах зонирования показаны только те уровни управления, которые важны для большинства рекреационных пользователей.
- Штат Квинсленд "зеркально" отразил федеральное зонирование в большинстве прилегающих к нему государственных вод, что означает наличие дополнительного зонирования практически всех государственных и федеральных вод на всей территории ГБР от отметки высокой воды до максимального расстояния 250 км от берега - Другие дополнительные подходы к управлению, как пространственные, так и временные, действуют через эти юрисдикционные границы. Они были разработаны на разных уровнях управления и совместно с различными отраслями, заинтересованными сторонами и общественными группами и призваны обеспечить более эффективную и комплексную защиту всего ГБР и тем самым повысить устойчивость ГБР к возрастающим нагрузкам.
Управление на основе экосистем: мышление за пределами (морской) коробки
Многие проблемы, стоящие перед ОМР, не могут быть эффективно решены только за счет управления морской сферой; например: - качество воды - большинство проблем с качеством воды возникает на суше - развитие прибрежных территорий, например портов - большинство из них находится вне юрисдикции ОМР - растущий рост населения и рекреация - управление морскими ресурсами мало что дает для сдерживания роста или уменьшения некоторых последующих воздействий - изменение климата - управление может повысить устойчивость, но изменение климата - это не так. порты - большинство из них находятся вне юрисдикции ОМР - растущий рост населения и рекреации - управление морскими ресурсами мало что делает для сдерживания роста или уменьшения некоторых последствий - изменение климата - управление может повысить устойчивость, но изменение климата - это глобальная проблема Морской парк GBR ограничивается водами к морю от низкого уровня воды, поэтому не включает приливные земли/приливные воды; ключевые прибрежные зоны, например, порты и "внутренние воды".Кроме того, исключены ключевые прибрежные зоны, например, порты и "внутренние воды" Квинсленда (в другом "голубом решении" говорится о дополнительном зонировании, независимо от того, какая юрисдикция применяется). Комплексный подход к управлению с другими агентствами расширяет управленческое влияние за пределы морского парка, чтобы эффективно решать проблемы островов, приливных зон и многих видов деятельности в водосборных бассейнах. Например, картирование прибрежных экосистем, определение ключевых зон в водосборных бассейнах и работа с фермерами по минимизации их воздействия на качество воды направлены именно на решение проблемы взаимодействия суши и моря, а также прилегающих прибрежных земель и вод.
Благоприятные факторы
- Законодательство ГБР [ст. 66 (2)(e)] также содержит положения о широком экосистемном подходе, позволяющие осуществлять регулятивный контроль за конкретными видами деятельности за пределами юрисдикционной зоны (например, специальные правила, контролирующие аквакультуру на расстоянии до 5 км вглубь континента для решения проблемы потенциального негативного воздействия сбросов аквакультуры на качество воды ГБР). - Межюрисдикционные соглашения (см. Ресурсы) также способствуют реализации этого более широкого экосистемного подхода.
Извлеченный урок
- Управление только морской сферой вряд ли приведет к эффективному сохранению морской среды; параллельно необходимо прилагать дополнительные усилия, например, оказывать влияние на других людей, чтобы они лучше управляли прилегающими прибрежными водами и водосборными бассейнами.
- Комплексный подход к управлению на основе экосистем (EBM) поощряет "нестандартное мышление" (т.е. мышление по-другому и с новой точки зрения) и может охватывать многоуровневое управление и планирование в наземной и морской сферах, которые оба имеют значение для эффективного сохранения морской среды. - Такие подходы к управлению (например, к качеству воды) лучше всего осуществлять в партнерстве с другими агентствами, местными органами власти и промышленностью в этих прилегающих районах.
- Многие из текущих инициатив, предпринимаемых ГБРМПА и другими агентствами, направлены именно на решение проблемы взаимодействия суши и моря, а также прилегающих прибрежных земель и вод.
Разделение активов и ответственности для более эффективного управления месторождениями
Очевидно, что большинство руководителей ООПТ предпочитают иметь флот надежных, безопасных, пригодных для работы судов, которые хорошо обслуживаются и функционируют. Однако иногда патрулирование или некоторые задачи по управлению морскими ресурсами целесообразнее выполнять совместно (например, с другими государственными учреждениями или путем фрахтования судна в частном секторе). Эксплуатация и текущее обслуживание специализированных судов может представлять значительные трудности, особенно если в агентстве не хватает сотрудников с необходимым техническим потенциалом или если средства на текущие регулярные операции ограничены. При принятии решения о приобретении дорогостоящих активов (например, специализированных быстроходных патрульных судов для обеспечения правопорядка или стабильных рабочих судов для установки таких объектов, как причалы или противоякорные маркеры) следует учитывать цель обеспечения требуемого уровня услуг и частоту их вероятного использования наиболее экономически эффективным способом. Управление ОМР также может быть улучшено за счет разделения ответственности и информации, как объясняется в "Голубом решении" по совместному управлению в ГБР. Управление может также включать совместное использование не только лодок, но и других физических активов; например, совместное использование активов может включать оперативные базы, офисы, транспортные средства и даже самолеты.
Благоприятные факторы
Межправительственное соглашение по Большому Барьерному рифу создает основу для совместной работы федерального правительства и правительства штата (Квинсленд) по долгосрочному управлению ГБР. Сотрудники ГБР разрабатывают ежегодный бизнес-план для выделения бюджета на приобретение и эксплуатацию активов; этот план становится первым годом в трехлетнем скользящем программном плане, который ежегодно пересматривается и обновляется для прогнозирования ожидаемых расходов на следующие 3 года.
Извлеченный урок
- Опыт показывает, что перед приобретением такого крупного актива, как специализированное судно, необходимо оценить способность персонала работать с активом на протяжении всего его "жизненного цикла" (это включает не только эксплуатацию судна и должно охватывать все этапы - от проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию судна, до его эксплуатации, технического обслуживания и модификации, и, в конечном счете, замены/вывода из эксплуатации). - Если вашему ОМР требуется специализированное оборудование, такое как дорогое патрульное судно, рассмотрите возможность обращения к вашим партнерам по управлению с просьбой о совместном использовании ресурсов (напр.- Если для вашего ОМР требуется специализированное оборудование, например дорогое патрульное судно, рассмотрите возможность попросить партнеров по управлению поделиться ресурсами (например, "кросс-декинг", т. е. сотрудники нескольких агентств работают вместе на одном патрульном судне или совместно используют суда разных агентств). - Приоритетный график замены активов является частью регулярно пересматриваемой бизнес-стратегии (например, подвесные лодки заменяются каждые 4-5 лет; большие суда - каждые 10-15 лет). - Доступ к большим судам, самолетам/вертолетам - это хорошо, но такие ресурсы не являются необходимыми для эффективной программы обеспечения соответствия.
Определение границ ОМР в полевых условиях
Границы ОМР (или зон внутри ОМР) должны быть идентифицируемы на воде. Традиционно береговые границы ОМР привязывались к какому-либо очевидному природному объекту или использовали расстояние от такого объекта, как береговая линия. В некоторых случаях физическая демаркация морских границ проводилась с помощью стационарных маркеров на суше или плавучих маркерных буев, однако установка и обслуживание такой инфраструктуры требует значительных затрат. Для глубоководных районов, открытого океана или крупных ОМР размещение маркерных буев крайне затруднительно, если вообще возможно, а затраты на них непомерно велики. По этим причинам руководители ОМР определяют такие морские границы с помощью GPS-координат (см. Ресурсы для определения границ зон на основе координат). Опыт показывает, что подводные объекты (например, контуры глубин, рифы, отмели, затонувшие корабли и т. д.) могут быть трудно идентифицируемыми, поэтому их не следует использовать для морских границ.
Национальный морской заповедник Флорида-Кис имеет значительный опыт установки морской инфраструктуры для морских границ; сотрудники FKNMS установили >100 желтых пограничных буев, обозначающих морские зоны; более 120 пограничных буев и/или знаков, обозначающих зоны управления дикой природой, и несут ответственность за >500 причальных буев.
Благоприятные факторы
Для разработки эффективных и точных морских границ и определений существуют передовые методы разработки границ (см. Ресурсы); они помогут уменьшить количество недоразумений и, возможно, судебных разбирательств.
Извлеченный урок
- Причальные буи могут быть отличным инструментом управления, однако существует опасение, что они могут негативно повлиять на морские ресурсы, привлекая и концентрируя в одном месте лодочников, дайверов или рыбаков. Поэтому любая программа по установке швартовых буев должна сопровождаться образовательными программами, а также мониторингом для оценки любого воздействия. - Ссылка на идентифицируемый географический объект может помочь уточнить местоположение границы; однако географические координаты также помогут обеспечить ее соблюдение.
- Проблема с границами ОМР связана с тем, что рыбаки "ловят рыбу", что приводит к краевому эффекту (т.е. края ОМР подвергаются более сильному воздействию). - Если используется только один наземный маркер, граница может отличаться в зависимости от того, с какой линии зрения смотреть. - Поспешность и неопытность могут привести к некачественному установлению границ ОМР. Всегда проверяйте границы на местности на точность и полноту. - Береговые линии могут быть подвижными (т.е. размываться или нарастать), поэтому границы могут стать проблемой для соблюдения, если они перемещаются или их трудно определить.
Технологические средства для содействия управлению морскими ресурсами
Эффективное управление в морской сфере может быть значительно облегчено с помощью различных технологических средств; примеры включают: - Глобальная система позиционирования (GPS) - спутниковая навигационная система, доступная любому человеку с GPS-приемником (включая большинство мобильных телефонов). При условии беспрепятственного доступа к четырем или более спутникам GPS обеспечивает трехмерное положение, скорость и время в любой точке Земли. - Система мониторинга судов (Vessel Monitoring System, VMS) - электронная система слежения, используемая контролирующими органами для мониторинга деятельности коммерческих рыболовных судов. VMS может играть важную роль в управлении рыболовством, включая предотвращение незаконного промысла и защиту морской среды. Система VMS требует наличия GPS на судне и связи между судном и берегом, обычно через спутник. Она имеет более широкое применение (например, для предотвращения столкновений) и может использоваться для мониторинга судов на расстоянии до 200 нм от побережья большинства стран. - Автоматическая идентификационная система (АИС) - система радиовещания, позволяющая судам, оснащенным АИС, и береговым станциям идентифицировать и определять местоположение, курс и скорость судна. Службы движения судов (VTS) используют AIS для мониторинга судов в портах, на оживленных водных путях и в прибрежных водах, в первую очередь для обеспечения безопасности и эффективности.
Благоприятные факторы
- GPS может быть портативным, относительно недорогим, в целом надежным, редко подверженным влиянию погоды и достаточно точным. Дифференциальные системы GPS обеспечивают большую точность для морского правоприменения. - Спутники GPS регулярно обновляются правительствами различных стран.
- Стоимость доступа к данным ЗИС зависит от функциональности системы; чем выше функциональность, тем дороже оборудование и каналы передачи данных.
Извлеченный урок
1. Руководителям ОМР следует стремиться к расширению своих возможностей на местах за счет использования таких технических средств, как GPS и/или VMS, особенно потому, что такие средства могут помочь в фиксации и точном определении местоположения наблюдений, повышении эффективности сбора оперативной информации и соблюдения требований, а также в эффективном развертывании патрулей с использованием судов. 2. Хотя прибор GPS может быть полезен для обеспечения правоприменения в ОМР, GPS, используемый в морской среде, должен регулярно проверяться на местности по известному калиброванному приспособлению для обеспечения точности. 3. Иногда сигналы GPS бывают неточными (помехи в морской среде включают экстремальные атмосферные условия и геомагнитные бури). Однако если имеются средства дифференциальной GPS, использующие сеть радиомаяков, они обеспечивают большую точность. 4. GPS может выйти из строя (например, если работает от батарей), или в любой момент пользователям может быть отказано в доступе к системе (например, спутники отключаются), поэтому всегда имейте при себе запасную карту и компас.
Комплексные мероприятия по обеспечению соответствия в ГБР
Комплексное соблюдение требований - это ключевой подход, способствующий эффективному управлению ГБР. Для управления соблюдением требований используется ряд стратегий, включающих гораздо более широкий спектр стратегий, чем просто наблюдение или принуждение (см. Таблицу 1 ниже). Сегодня подход к соблюдению требований в ГБР признан мировым стандартом. Он реализуется совместным подразделением по контролю за соблюдением законодательства на местах (FMCU), в состав которого входят обученные и компетентные сотрудники правительств Австралии и Квинсленда, работающие в тесном сотрудничестве. FMCU играет центральную роль, координируя развертывание всех имеющихся ресурсов по обеспечению соответствия на всей территории GBR. Деятельность на местах осуществляется через ряд ключевых партнерских агентств, включая Службу парков и дикой природы Квинсленда, Квинслендский патруль по лодкам и рыболовству, Полицейскую службу Квинсленда и Командование по охране границы Австралии (BPC). Планирование патрулирования основывается на разведывательной информации и обеспечивает максимальное обнаружение, а также эффект сдерживания.
BPC является основным поставщиком воздушных операций, обеспечивая целенаправленное воздушное наблюдение. Экипажи БПК проходят обучение в FMCU по выявлению правонарушений в морских парках и последующему сбору доказательств.
Благоприятные факторы
Ключевыми факторами общего успеха в обеспечении соответствия стандартам в ГБР являются: - наличие годовых и оперативных планов по обеспечению соответствия, согласованных со стратегическими целями и приоритетами агентства; - наличие всеобъемлющих оперативных руководств и инструкций, подкрепленных утвержденными стандартами Содружества; - эффективное управление информацией/разведданными (включая всесторонний анализ и оценку угроз/рисков); - тесные рабочие отношения с прокурорами, включая предоставление всеобъемлющих справок.
Извлеченный урок
- Принудительное исполнение и судебное преследование не всегда являются предпочтительным выбором, и в зависимости от угрозы, поведения людей и воздействия на окружающую среду могут быть использованы другие, более подходящие стратегии обеспечения соответствия (например, просвещение, предупреждение, предупредительное письмо или уведомление о нарушении). Цель состоит в том, чтобы добиться осознанного саморегулирования большинства пользователей, что позволит сосредоточить ограниченные ресурсы на тех, кто оказывает наибольшее воздействие и не соблюдает требования. - Хорошие разведданные/информация могут стать залогом хорошего соблюдения требований. - Заявления о последствиях предоставляются при подаче иска в суд; они помогают судьям понять фактический или потенциальный вред, который может нанести незаконная деятельность (например, незаконный лов рыбы может быть равнозначен незаконному промыслу).- Уровень штрафов, применяемых в настоящее время в ГБР, не является сдерживающим фактором для многих нарушителей рыболовства; все шире используется подход "три удара - и ты вне игры" для повторных нарушителей.
Воздействие
Существует множество преимуществ разделения ответственности за управление между различными государственными учреждениями, отраслями и ключевыми партнерами, особенно если ОМР имеет размер и сложность Большого Барьерного рифа (см. Blue Solution - Sound legislative governance framework, esp crossjurisdictional agreements (BB1), complementary legislation (BB2) and partnerships with key sectors (BB6)). Аналогичным образом, эффективная работа по обеспечению высокого уровня координации между учреждениями, а также планирование соблюдения и правоприменение на всей территории ОМР может показаться сложной и дорогостоящей, но преимущества, как было доказано, стоят затраченных усилий. Это может включать координацию разведданных и информации, собранной из различных источников за определенное время, что может привести к более эффективному управлению и правоприменительной практике. Обеспечение понимания всеми пользователями местоположения границ ОМР и зон также стоит затраченных усилий. Не все методы обозначения границ должны быть дорогими, но они должны быть легкодоступными и простыми для интерпретации. Эффективное использование технологий для помощи в управлении, мониторинге и обеспечении соблюдения природоохранных норм может принести много пользы. Хотя такие технологии могут быть не дешевыми, долгосрочные выгоды обычно оправдывают затраты.
Бенефициары
Предназначен в первую очередь для менеджеров морских парков Большого Барьерного рифа, а также для других людей, которым необходимо понять, как управлять ОМР.
История
С конца 1970-х годов были разработаны различные инструменты для решения проблемы, связанной с тем, что управление большим и сложным ГБР разделено между правительством Австралии и правительством штата (Квинсленд). В подготовке, реализации и оценке различных планов, стратегий, программ и инициатив по управлению принимают непосредственное участие 13 различных федеральных и государственных ведомств. Официальное межправительственное соглашение обеспечивает разделение ответственности между различными федеральными и государственными ведомствами. Кроме того, ключевые отрасли и группы пользователей также играют важную роль, помогая решать некоторые управленческие задачи. ГБР настолько сложна, что вместо единого плана управления здесь действует комплексная система управления, включающая широкий спектр морских пространственных планов и других инструментов управления. Комплексный план зонирования является одним из ключевых инструментов управления и важнейшим компонентом, помогающим управлять многообразными видами использования ГБР. Однако используются и другие пространственные и временные инструменты и стратегии управления, каждый из которых имеет законодательную основу в федеральном законодательстве или законодательстве Квинсленда, в том числе: - планы управления для конкретных районов, требующих детальных положений по управлению, например, ограничение численности или применение утвержденных политик - планы участков и специальные зоны управления для конкретных районов интенсивного использования или там, где требуются специальные местные меры - другие пространственные ограничения, такие как обозначенные судоходные пути, зоны оборонной подготовки, зоны защиты конкретных видов - другие планы, регулирующие использование, которые могут быть или не быть пространственными и/или временными - напр.Например, планы управления рыболовством, планы восстановления видов и официальные соглашения с традиционными владельцами Охрана и управление ГБР опираются на совместные усилия, основанные на партнерстве между правительственными учреждениями, традиционными владельцами, заинтересованными сторонами и членами общин, причем деятельность осуществляется как на воде, так и в водосборном бассейне. Управление на местах - это лишь один из аспектов общего управления ГБР. Управление на местах - это также общая ответственность, которая координируется специальной группой в рамках GBRMPA, состоящей из сотрудников федеральных и государственных ведомств. Разделение ответственности, ресурсов и информации является ключевым подходом к управлению. Например, одно сообщение об активности или инциденте может показаться малозначительным, но координация широкого спектра информации и разведданных между агентствами и за определенное время может выявить закономерности и периоды интенсивного использования, что поможет повысить эффективность управления и правоприменения.
