Gestión coordinada a varios niveles para la aplicación de la ordenación del espacio marítimo en todo el GBR
Solución completa
En el programa de gestión sobre el terreno del GBR participa personal del Servicio de Parques Nacionales de Queensland que trabaja de forma coordinada en el Parque Marino federal, el Parque Marino estatal contiguo y en las islas del Parque Nacional.
GBRMPA
Esta solución aborda la consecución de una gestión eficaz de las AMP, especialmente con limitaciones de recursos, en el Parque Marino de la Gran Barrera de Coral (Australia); está dirigida principalmente a los gestores de AMP, pero también a otras personas que necesiten comprender la gestión de las AMP.
Última actualización: 30 Sep 2020
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Lograr una gestión eficaz de las AMP, especialmente con limitaciones de recursos.
La gestión de una AMP suele ser un proceso continuo, adaptativo y participativo, con el fin de alcanzar una serie de objetivos deseados. Para ser eficaz, un sistema de gestión debe estar coordinado entre organismos, revisarse periódicamente y ser capaz de responder a los cambios en el AMP, a los usuarios y a las deficiencias de la gestión. Compartir tareas entre socios es una forma de aumentar la eficacia de los gestores.
Ubicación
Gran Barrera de Coral, Queensland, Australia
Oceanía
Procesar
Resumen del proceso
En conjunto, estos componentes básicos esbozan cómo lograr una gestión eficaz de las AMP en una zona compleja como la RGC, especialmente cuando los recursos son limitados. Para ser eficaz, la gestión debe coordinarse y compartirse entre agencias, revisarse periódicamente y ser capaz de responder a los cambios en el AMP, a los usuarios y a las insuficiencias de la gestión. El Building Block 1 esboza la gama de "herramientas" de gestión de múltiples niveles (espaciales y temporales) utilizadas por los gobiernos de Australia y Queensland en toda la RGC. Muchos de estos enfoques de gestión son complementarios y operan con independencia de los límites jurisdiccionales. BB2 esboza un enfoque de gestión amplio y exhaustivo basado en el ecosistema que aborda cuestiones relevantes para la conservación marina eficaz tanto en el ámbito terrestre como en el marino. BB3 esboza algunas de las complejidades de la gestión de los principales activos (por ej. También se analizan otros tres aspectos de la aplicación de una gestión eficaz: la identificación de los límites de las AMP sobre el terreno (BB4), el uso de ayudas tecnológicas para localizar los límites marinos (BB5) y la importancia de integrar las actividades de cumplimiento en toda la RGC (BB6).
Bloques de construcción
Herramientas de gestión a varios niveles (espacial y temporal)
La zonificación es sólo una de las muchas herramientas espaciales utilizadas en la Gran Barrera de Coral. En los mapas siguientes se representan otras capas espaciales, que muestran la misma zona de la GBR con distintas capas superpuestas a la zonificación. Se aplica una serie de herramientas de gestión multidimensionales (espaciales, no espaciales y temporales), algunas de las cuales forman parte del Plan de Zonificación de la GBR establecido por ley, mientras que otras figuran en otros documentos legales. La gestión no espacial incluye límites de bolsas o tallas para la pesca, o una amplia gama de permisos; la gestión temporal incluye cierres estacionales en épocas clave para el desove de los peces o cierres temporales para actividades de corta duración, como el adiestramiento militar. Así pues, más que un único plan de gestión de la GBR, existe un amplio sistema de gestión tridimensional, que comprende planes de agencias federales, planes de agencias estatales y otros planes (por ejemplo, de gestión pesquera, puertos, etc.). En la actualidad, este conjunto completo de herramientas de gestión constituye un marco de gestión global, integrado y coordinado entre agencias y jurisdicciones. Sin embargo, no todos los aspectos de la gestión espacial aparecen en los mapas de zonificación a disposición del público. Los permisos (a menudo vinculados a zonas específicas o a ubicaciones dentro de las zonas) permiten un nivel detallado de gestión del lugar que no es posible sólo con la zonificación.
Factores facilitadores
El Acuerdo Intergubernamental (el IGA, elaborado en 1979 pero actualizado en varias iteraciones, por ejemplo, en 2009 y 2015), sienta las bases para que los gobiernos trabajen de forma cooperativa en la gestión de la GBR utilizando herramientas de gestión de múltiples niveles. Otras partes de la legislación de la GBR proporcionan la "cabeza de poder" estatutaria para permitir que las diversas disposiciones de gestión se apliquen en la GBR y tengan fuerza de ley (véase también la Solución Azul titulada Marco legislativo/de gobernanza sólido para la GBR).
Lección aprendida
- Si todas estas capas de gestión existieran en un único plan de zonificación bidimensional, sería extremadamente complejo y confuso; sin embargo, los mapas de zonificación disponibles al público muestran sólo aquellas capas de gestión que son importantes para la mayoría de los usuarios recreativos.
- El Estado de Queensland "reflejó" la zonificación federal en la mayoría de las aguas estatales colindantes, lo que significa que existe una zonificación complementaria para prácticamente todas las aguas estatales y federales en toda la GBR, desde la marca de pleamar hasta una distancia máxima de 250 km mar adentro. Se han desarrollado con diferentes niveles de gobierno y con diversas industrias, partes interesadas o grupos comunitarios, y están diseñados para proporcionar una protección más eficaz e integrada de toda la GBR y aumentar así la resistencia de la GBR para hacer frente a las crecientes presiones.
Gestión basada en los ecosistemas: pensar fuera de la caja (marina)
Muchos de los problemas a los que se enfrentan las AMP no pueden abordarse de forma eficaz gestionando únicamente el ámbito marino. cambio climático: la gestión puede aumentar la resiliencia, pero el cambio climático es un problema global El Parque Marino de la GBR se limita a las aguas situadas hacia el mar a partir de la línea de bajamar, por lo que no incluye las tierras y aguas mareales.Un planteamiento de gestión integrada con otros organismos amplía la influencia de la gestión fuera del Parque Marino, de modo que se aborden eficazmente las islas, las zonas de mareas y muchas actividades en las cuencas de captación. Por ejemplo, la cartografía de los ecosistemas costeros, la identificación de zonas clave dentro de las cuencas de captación y la colaboración con los agricultores para minimizar su impacto en la calidad del agua tienen como objetivo específico abordar la interfaz tierra-mar y las tierras y aguas costeras adyacentes.
Factores facilitadores
- La legislación de la GBR [art. 66 (2)(e)] también contiene disposiciones para adoptar un enfoque ecosistémico amplio, permitiendo controles reglamentarios de actividades específicas fuera de la zona jurisdiccional (por ejemplo, Reglamentos específicos que controlan la acuicultura hasta 5 km tierra adentro para abordar el posible impacto adverso de los vertidos de la acuicultura en la calidad del agua de la GBR) - Los acuerdos interjurisdiccionales (véase Recursos) también han contribuido a la consecución de este enfoque ecosistémico más amplio.
Lección aprendida
- Es improbable que la gestión del medio marino por sí sola consiga una conservación eficaz de este ecosistema; es preciso realizar esfuerzos adicionales en paralelo, por ejemplo, influyendo en otros para que gestionen mejor las aguas costeras y las cuencas de captación colindantes.
- Una gestión basada en los ecosistemas (GEB) fomenta la "mentalidad innovadora" (es decir, pensar de forma diferente y desde una nueva perspectiva) y puede abarcar la gestión y la planificación a varios niveles en los ámbitos terrestre y marino, ambos relevantes para una conservación marina eficaz - Este tipo de enfoques de gestión (por ejemplo, abordar la calidad del agua) se llevan a cabo mejor en colaboración con otras agencias, gobiernos locales e industrias en estas áreas adyacentes.
- Muchas de las iniciativas actuales emprendidas por la GBRMPA y otros organismos tienen como objetivo específico abordar la interfaz tierra-mar y las tierras y aguas costeras colindantes.
Compartir activos y responsabilidades para mejorar la gestión sobre el terreno
Una preferencia obvia de la mayoría de los gestores de AMP es disponer de una flota de embarcaciones fiables, seguras, aptas para su propósito, bien mantenidas y operativas. Sin embargo, a veces resulta más apropiado compartir las patrullas o algunas tareas de gestión marina (por ejemplo, con otros organismos gubernamentales o fletando una embarcación del sector privado). El funcionamiento y el mantenimiento continuo de embarcaciones especializadas en la gestión pueden plantear retos importantes, sobre todo si no hay suficiente personal en el organismo con la capacidad técnica necesaria, o si los fondos operativos para las operaciones regulares en curso son limitados. A la hora de decidir si se adquieren activos costosos (por ejemplo, embarcaciones patrulleras rápidas especializadas para la aplicación de la ley o una embarcación de trabajo estable para instalar instalaciones como amarres o balizas de fondeo) debe tenerse en cuenta el objetivo de proporcionar el nivel de servicio requerido y su frecuencia de uso probable de la manera más rentable. La gestión de las AMP también puede mejorarse compartiendo responsabilidades e información, como se explica en la Solución Azul sobre Gobernanza Compartida en la GBR. La gestión también puede implicar compartir otros activos físicos además de las embarcaciones; por ejemplo, los activos compartidos pueden incluir bases operativas, oficinas, vehículos e incluso aeronaves.
Factores facilitadores
El Acuerdo Intergubernamental de la Gran Barrera de Coral establece el marco en el que los gobiernos federal y estatal (Queensland) colaboran para la gestión a largo plazo de la Gran Barrera de Coral. El personal de la Gran Barrera de Coral elabora un Plan de Actividades Anual para asignar un presupuesto a la adquisición y explotación de activos; ese plan se convierte entonces en el primer año de un Plan Trienal de Programas Renovables que se revisa y actualiza cada año para proyectar los costes previstos durante los 3 años siguientes.
Lección aprendida
- La experiencia demuestra que antes de adquirir un activo importante, como una embarcación especializada, es necesario evaluar la capacidad del personal para manejar el activo a lo largo de su "ciclo de vida completo" (esto incluye algo más que el funcionamiento de la embarcación y debe abarcar desde el diseño, la construcción y la puesta en servicio de la embarcación, hasta su funcionamiento, mantenimiento y modificación y, en última instancia, su sustitución o retirada del servicio).Si su AMP requiere un equipo especializado, como una costosa embarcación patrullera, considere la posibilidad de pedir a sus socios en la gestión que compartan recursos (p. ej., 'cross-decking', es decir, que el personal de varios organismos trabaje conjuntamente en la misma embarcación patrullera o que compartan embarcaciones entre organismos).
Identificación de los límites de las AMP sobre el terreno
Los límites de una AMP (o zonas dentro de una AMP) deben ser identificables desde el agua. Tradicionalmente, los límites de las AMP costeras se referenciaban a alguna característica natural obvia o utilizando una distancia desde una característica como la línea costera. En algunos casos, la demarcación física de los límites marinos se ha realizado utilizando marcadores fijos en tierra o boyas de señalización flotantes, pero la instalación y el mantenimiento de estas infraestructuras suponen un coste considerable. En aguas profundas, en mar abierto o en AMP de gran tamaño, la colocación de boyas de señalización es extremadamente difícil, si no imposible, y el coste es prohibitivo. Por estos motivos, los gestores de AMP delimitan estas zonas mar adentro mediante coordenadas GPS (véase Recursos para delimitar zonas mediante coordenadas). La experiencia ha demostrado que los elementos sumergidos (por ejemplo, contornos de profundidad, arrecifes, bancos, pecios, etc.) pueden ser difíciles de identificar, por lo que no deben utilizarse para delimitar zonas marinas.
El Santuario Marino Nacional de los Cayos de Florida tiene una experiencia considerable en la instalación de infraestructuras en alta mar para los límites marinos; el personal del FKNMS ha instalado más de 100 boyas amarillas para delimitar las zonas marinas; más de 120 boyas y/o señales para delimitar las Áreas de Gestión de la Vida Silvestre, y es responsable de más de 500 boyas de amarre.
Factores facilitadores
Existen enfoques de buenas prácticas para la delimitación de zonas marinas (ver Recursos) que pueden ayudar a reducir los malentendidos y los posibles litigios.
Lección aprendida
- Las boyas de amarre pueden ser excelentes herramientas de gestión, pero existe la preocupación de que puedan afectar negativamente a los recursos marinos al atraer y concentrar a navegantes, buceadores o pescadores en un mismo lugar. La referencia a un accidente geográfico identificable puede ayudar a aclarar la ubicación de un límite; sin embargo, las coordenadas geográficas también contribuirán a su aplicación.
- Un problema con los límites de las AMP son los pescadores que "pescan en la línea", con los consiguientes efectos en los bordes (es decir, los bordes de las AMP se ven más afectados). - Si sólo se utiliza un único marcador terrestre, el límite puede parecer diferente según la línea de visión desde la que se mire. - Las prisas y la inexperiencia pueden dar lugar a unos límites de AMP deficientes. Las líneas de costa pueden ser ambulatorias (es decir, erosionarse o acrecentarse), por lo que puede ser difícil hacer cumplir los límites si se mueven o son difíciles de definir.
Ayudas tecnológicas para la gestión marina
El Sistema de Posicionamiento Global (GPS) es un sistema de navegación por satélite al que puede acceder cualquiera que disponga de un receptor GPS (incluidos la mayoría de los teléfonos móviles). Siempre que haya un acceso sin obstáculos a cuatro o más satélites GPS, un GPS proporcionará la posición tridimensional, la velocidad y la hora en cualquier lugar de la Tierra. - Sistema de localización de buques (VMS) - un sistema de seguimiento electrónico utilizado por los organismos reguladores para supervisar las actividades de los buques de pesca comercial. El VMS puede desempeñar un papel importante en la gestión de la pesca, incluida la prevención de la pesca ilegal y la protección del medio ambiente marino. El SLB requiere un GPS en el buque y comunicación entre éste y tierra, normalmente vía satélite. Tiene aplicaciones más amplias (por ejemplo, para evitar colisiones) y puede utilizarse para vigilar buques a una distancia de hasta 200 mn de la costa de la mayoría de los países. - Sistema de Identificación Automática (SIA): sistema de radiodifusión que permite a los buques equipados con SIA y a las estaciones costeras identificar y localizar la posición, el rumbo y la velocidad de los buques. Los servicios de tráfico marítimo (VTS) utilizan el AIS para controlar los buques en puertos, vías navegables con mucho tráfico y aguas costeras, principalmente por motivos de seguridad y eficacia.
Factores facilitadores
- Un GPS puede ser portátil, de coste relativamente bajo, generalmente fiable, raramente influido por las condiciones meteorológicas y bastante preciso. Los satélites GPS son actualizados periódicamente por los distintos gobiernos operadores.
- El coste para acceder a los datos del VMS varía en función de la funcionalidad del sistema; cuanto mayor sea la funcionalidad, más caros serán los equipos y los enlaces de datos.
Lección aprendida
1. 1. Los gestores de AMP deberían tratar de aumentar su capacidad sobre el terreno utilizando ayudas tecnológicas como el GPS o el SLB, sobre todo porque pueden contribuir a captar y localizar con precisión las observaciones, mejorar la recopilación de información y el cumplimiento de las normas, y ayudar al despliegue eficaz de patrullas basadas en embarcaciones. 2. Aunque una unidad GPS puede ser útil para hacer cumplir la ley en una AMP, un GPS que se utilice en el entorno marino de alta mar debe contrastarse rutinariamente en tierra con un dispositivo calibrado conocido para garantizar su precisión. A veces las señales GPS no son precisas (las interferencias en el ámbito marino incluyen condiciones atmosféricas extremas y tormentas geomagnéticas). Sin embargo, si se dispone de instalaciones de GPS diferencial mediante una red de radiobalizas, éstas proporcionan una mayor precisión. 4. Un GPS puede fallar (por ejemplo, en el caso de un barco de pesca). Un GPS puede fallar (por ejemplo, si funciona con pilas), o los usuarios pueden, en un momento dado, ver denegado el acceso al sistema (es decir, los satélites se apagan), por lo que siempre hay que llevar un mapa y una brújula de reserva.
Actividades integradas de cumplimiento en el GBR
El cumplimiento integrado es un enfoque clave que contribuye a la gestión eficaz del GBR. Se utilizan varias estrategias de cumplimiento para lograr la gestión del cumplimiento, que comprenden una gama mucho más amplia de estrategias que sólo la vigilancia o la aplicación (véase la Tabla 1 a continuación). En la actualidad, el enfoque de cumplimiento de la GBR está reconocido como de nivel mundial. Su aplicación corre a cargo de una Unidad de Cumplimiento de la Gestión sobre el Terreno (FMCU, por sus siglas en inglés) compuesta por funcionarios formados y competentes de los gobiernos de Australia y Queensland que colaboran estrechamente. La FMCU desempeña un papel central en la coordinación del despliegue de todos los recursos de cumplimiento disponibles en toda la GBR. La ejecución de las actividades sobre el terreno se lleva a cabo a través de una serie de organismos asociados clave, como el Servicio de Parques y Vida Silvestre de Queensland, la Patrulla de Pesca y Navegación de Queensland, el Servicio de Policía de Queensland y el Mando de Protección Fronteriza de Australia (BPC). La planificación de las patrullas se basa en información obtenida por los servicios de inteligencia y ofrece la máxima detección, así como un efecto disuasorio.
El BPC es el principal proveedor de operaciones aéreas de vigilancia aérea selectiva. Las tripulaciones del BPC reciben formación de la FMCU en materia de detección de infracciones en parques marinos y posterior recogida de pruebas.
Factores facilitadores
Los factores clave para el éxito general del cumplimiento en el GBR incluyen: - Disponer de planes de cumplimiento anuales y operativos alineados con los objetivos y prioridades estratégicos de la agencia. - Disponer de manuales y directrices operativos exhaustivos respaldados por las Normas de la Commonwealth aprobadas. - Gestión eficaz de la información/inteligencia (incluido el análisis exhaustivo y la evaluación de amenazas/riesgos). - Una estrecha relación de trabajo con los fiscales, incluida la provisión de informes exhaustivos.
Lección aprendida
- La aplicación de la normativa y el enjuiciamiento no son siempre la opción preferida, y pueden utilizarse otras estrategias de cumplimiento más adecuadas (por ejemplo, educación, amonestación, carta de advertencia o aviso de infracción) en función de la amenaza, el comportamiento humano y el impacto ambiental. El objetivo es lograr una autorregulación informada por parte de la mayoría de los usuarios, permitiendo que los recursos limitados se centren en los usuarios incumplidores de mayor impacto. - Una buena inteligencia/información puede ser clave para un buen cumplimiento. - Las declaraciones de impacto se facilitan cuando se emprende una acción judicial; éstas ayudan a los jueces a comprender el daño real o potencial que puede causar una actividad ilegal (p. ej., la pesca ilegal puede equipararse a la pesca ilegal).La cuantía de las multas aplicadas actualmente en la RGC no es disuasoria para muchos infractores pesqueros; se está recurriendo cada vez más al principio de "a la tercera va la vencida" para los reincidentes.
Impactos
Compartir la responsabilidad de la gestión entre una serie de organismos gubernamentales, industrias y socios clave tiene muchas ventajas, especialmente si un AMP tiene el tamaño y la complejidad de la Gran Barrera de Coral (véase Solución Azul - Marco legislativo de gobernanza sólido, esp acuerdos interjurisdiccionales (BB1), legislación complementaria (BB2) y asociaciones con sectores clave (BB6). Del mismo modo, trabajar eficazmente para garantizar un alto nivel de coordinación entre los organismos, así como llevar a cabo la planificación del cumplimiento y la aplicación en toda el AMP, puede parecer difícil y costoso, pero se ha demostrado que las ventajas bien merecen el esfuerzo requerido. También merece la pena que todos los usuarios conozcan la ubicación de las AMP y los límites de las zonas. No todos los métodos para marcar los límites tienen por qué ser caros, pero sí deben estar disponibles y ser fáciles de interpretar. El uso eficaz de la tecnología para ayudar en la gestión sobre el terreno, la supervisión y el cumplimiento de la normativa puede reportar muchas ventajas. Aunque esta tecnología no sea barata, los beneficios a largo plazo suelen merecer la pena.
Beneficiarios
Dirigido principalmente a los gestores de los parques marinos de la Gran Barrera de Coral, pero también a otras personas que necesiten comprender la gestión de las AMP.
Historia
Desde finales de los años setenta se han desarrollado diversos instrumentos para hacer frente al hecho de que la gestión de la extensa y compleja RGC es compartida entre el Gobierno australiano y el Gobierno del Estado (Queensland). Hay 13 organismos gubernamentales federales y estatales directamente implicados en la preparación, aplicación y evaluación de diversos planes, estrategias, programas e iniciativas de gestión. Un Acuerdo Intergubernamental formal garantiza que la responsabilidad es compartida por los diversos organismos federales y estatales. Además, las principales industrias y grupos de usuarios también desempeñan un papel importante al colaborar en algunos de los retos de la gestión. La RGC es tan compleja que, en lugar de un único plan de gestión, cuenta con un sistema de gestión integral que comprende una amplia gama de planes espaciales marinos y otras herramientas de gestión. El plan integral de zonificación es una de las herramientas de gestión clave y constituye un componente fundamental para ayudar a gestionar los múltiples usos en la RGC. Sin embargo, también se utilizan otras herramientas y estrategias de gestión espacial y temporal, cada una de ellas con una base legislativa en la legislación federal o de Queensland, entre las que se incluyen: - Planes de gestión para áreas específicas que requieren disposiciones de gestión detalladas, por ejemplo, la limitación del número de ejemplares o la aplicación de políticas aprobadas - Planes de emplazamiento y áreas de gestión especial para áreas específicas de gran uso o donde se requieran disposiciones locales especiales - Otras restricciones espaciales, como rutas de navegación designadas, áreas de entrenamiento de defensa, áreas de protección de especies específicas - Otros planes que regulan el uso que pueden ser o no espaciales y/o temporales, por ejemplo, planes de gestión de la pesca, planes de gestión de especies, planes de gestión de la pesca, planes de gestión de la pesca, planes de gestión de la pesca, etc.p. ej. planes de gestión de pesquerías, planes de recuperación de especies y acuerdos formales con los propietarios tradicionales La protección y gestión de la GBR depende de los esfuerzos de colaboración basados en asociaciones entre organismos gubernamentales, propietarios tradicionales, partes interesadas y miembros de la comunidad, con actividades tanto en el agua como en la cuenca. La gestión sobre el terreno es sólo un aspecto de la gestión global de la GBR. La gestión sobre el terreno es también una responsabilidad compartida, coordinada por un grupo específico dentro de la GBRMPA compuesto por funcionarios de los organismos federales y estatales. Compartir la responsabilidad, los recursos y la información son enfoques clave de la gestión. Por ejemplo, un solo informe de una actividad o incidente puede parecer de poca importancia, pero la coordinación de una amplia gama de información e inteligencia entre los organismos y a lo largo del tiempo es probable que muestre patrones y períodos de alto uso que ayuden a una gestión y aplicación más eficaces.
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Otros colaboradores
Jon C. Day
Centro ARC de Estudios sobre Arrecifes de Coral, Universidad James Cook
