协调多层次管理，在整个 GBR 实施海洋保护区计划
完整解决方案
GBR 实地管理项目包括昆士兰国家公园管理局的工作人员在联邦海洋公园、毗邻的州立海洋公园以及国家公园岛屿上以协调的方式开展工作。
GBRMPA
本解决方案旨在实现有效的海洋保护区管理，尤其是在澳大利亚大堡礁海洋公园资源有限的情况下；主要针对海洋保护区管理者，但也针对需要了解海洋保护区管理的其他人。
最后更新 30 Sep 2020
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背景
应对的挑战
实现有效的海洋保护区管理，尤其是在资源有限的情况下。
管理海洋保护区通常是一个持续、适应性和参与性的过程，目的是实现一系列预期目标。要做到有效管理，管理系统应在各机构间进行协调，定期审查，并能对海洋保护区、用户和管理缺陷的变化做出反应。合作伙伴之间分担任务是管理者提高效率的一种方式。
地点
澳大利亚昆士兰州大堡礁
大洋洲
过程
过程概述
这些组成部分共同概述了如何在像 GBR 这样复杂的区域实现有效的海洋保护区管理，尤其是在资源有限的情况下。要做到有效管理，各机构之间应协调和共享，定期审查，并能对海洋保护区、用户和管理缺陷的变化做出反应。 模块 1 概述了澳大利亚和昆士兰政府在整个 GBR 所使用的一系列多层次管理 "工具"（空间和时间）。 其中许多管理方法是互补的，不受管辖范围的限制。 模块 2 概述了一种广泛而全面的基于生态系统的管理方法，可解决陆地和海洋领域中与有效的海洋保护相关的问题。 模块 3 概述了管理主要资产（如船只）以进行实地管理的一些复杂性，并解释了管理方法的不足之处。此外，还讨论了实施有效管理的其他三个方面：在实地确定海洋保护区的边界（BB4）；利用技术辅助手段确定海洋边界（BB5）；以及整合整个 GBR 合规活动的重要性（BB6）。
积木
多层次管理 "工具"（空间和时间）
分区只是大堡礁使用的众多空间工具之一。其他空间图层如下图所示，显示了大堡礁的同一区域，不同图层覆盖在分区之上。 采用了一系列多维管理工具（空间、非空间和时间），其中一些是法定的大堡礁分区规划的一部分，而其他的则在其他法定文件中。非空间管理包括捕鱼的袋数限制或大小限制，或各种许可证；时间管理包括在关键的鱼类产卵期实行季节性禁渔，或为军事训练等短期活动实行临时禁渔。 因此，与其说 GBR 管理计划是单一的，不如说是一个综合的三维管理系统，包括联邦机构计划、州机构计划和其他计划（如渔业管理、港口等）。如今，这一整套管理工具构成了一个综合管理框架，并在各机构和辖区之间进行整合与协调。然而，空间管理的方方面面并没有在公开的分区图中显示出来。 许可证（通常与特定的分区或分区中的位置相关联）允许对场地进行详细的管理，而这一点仅靠分区是无法实现的。
有利因素
政府间协议》（IGA，制定于 1979 年，但经过多次更新，如 2009 年和 2015 年）为各国政府合作使用多层次管理工具管理 GBR 提供了基础。 GBR 立法的其他部分提供了法定的 "权力之首"，使各种管理规定能够在 GBR 中应用并具有法律效力（另见题为 "健全的 GBR 立法/治理框架 "的蓝色解决方案）。
经验教训
- 如果所有这些管理层次都存在于一个单一的二维分区规划中，那将是极其复杂和混乱的；然而，公开的分区地图只显示了那些对大多数休闲使用者来说非常重要的管理层次。
- 昆士兰州在大部分毗邻的州水域 "镜像 "了联邦分区，这意味着从高水位线到离岸最远 250 千米的整个 GBR，几乎所有的州和联邦水域都有互补分区。 这些方法是与不同级别的政府、各行业、利益相关者或社区团体共同制定的，旨在为整个大堡礁提供更有效的综合保护，从而提高大堡礁的适应能力，以应对不断升级的压力。
基于生态系统的管理：跳出（海洋）框框的思维方式
海洋保护区面临的许多问题仅靠海洋领域的管理无法有效解决，例如： - 水质 - 大部分水质问题产生于陆地 - 海岸开发，如港口 - 大部分开发在海洋保护区的管辖范围之外 - 人口增长和娱乐活动日益增多 - 海洋管理几乎无法遏制人口增长或减少一些随之而来的影响 - 气候变化 - 管理可以建立复原能力，但气候变化人口增长和娱乐活动的增加--海洋管理在遏制人口增长或减少某些后果性影响方面收效甚微--气候变化--管理可能会增强复原力，但气候变化是一个全球性问题 GBR 海洋公园仅限于低水位线向海的水域，因此不包括潮汐地/潮汐水域；主要的沿海地区，如澳大利亚的港口和 "内水"。与其他机构的综合管理方法将管理影响扩大到海洋公园之外，从而有效地处理集水区的岛屿、潮汐区和许多活动。例如，绘制沿海生态系统图、确定集水区内的关键区域、与农民合作尽量减少其对水质的影响，这些都是专门针对解决海陆交界处以及毗邻的沿海土地和水域的问题。
有利因素
- GBR 立法[第 66 (2) (e)条]还规定采取广泛的生态系统方法，允许对管辖区以外的特定活动进行监管控制（例如，对内陆 5 千米范围内的水产养殖进行监管的具体法规，以解决水产养殖排放对 GBR 水质的潜在不利影响）。
经验教训
- 仅仅管理海洋领域不可能有效地保护海洋；还必须同时做出额外的努力，例如影响其他方面更好地管理毗邻的沿海水域和集水区。
- 以生态系统为基础的综合管理（EBM）方法鼓励 "跳出框框思考"（即以不同的方式和新的视角思考问题），可包括陆地和海洋领域内的多层次管理和规划，这些都与有效的海洋保护相关。
- GBRMPA 和其他机构目前采取的许多举措都是专门针对陆海交界处以及毗邻的沿海陆地和水域的。
共享资产和责任，改善现场管理
显然，大多数海洋保护区管理者都希望拥有一支可靠、安全、适用的船队，并对其进行良好的维护和操作。然而，有时船只巡逻或某些海洋管理任务更适合分担（如与其他政府机构或从私营部门租用船只）。 专门管理船只的运营和持续维护可能会带来巨大挑战，特别是如果机构中缺乏具备必要技术能力的工作人员，或用于持续常规运营的运营资金有限。 在决定是否购买昂贵的资产（如用于执法的专业快速巡逻船或用于安装设施（如系泊或禁锚标记）的稳定工作船）时，应考虑以最具成本效益的方式提供所需服务水平的目标及其可能的使用频率。 正如《关于 GBR 共享治理的蓝色解决方案》中所解释的那样，MPA 管理也可通过共享责任和信息来加强。除船只外，管理还可能涉及其他有形资产的共享；例如，共享资产可能包括业务基地、办公室、车辆甚至飞机。
有利因素
大堡礁政府间协议》为联邦政府和州政府（昆士兰州）合作长期管理大堡礁提供了框架。 大堡礁工作人员制定年度业务计划，为购买和运营资产分配预算；该计划随后成为三年滚动计划的第一年，每年进行审查和更新，以预测未来三年的预期成本。
经验教训
- 经验表明，在购买专用船只等重大资产之前，需要评估工作人员在资产的 "整个生命周期 "内处理该资产的能力（这不仅包括船只的操作，还应包括船只的设计、建造和试运行、操作、维护和改装，以及最终的更换/退役）。 - 如果您的 MPA 需要昂贵的巡逻船只等专业设备，考虑要求您的管理合作伙伴共享资源（例如，"交叉甲板"，即多个机构的工作人员在一艘巡逻船上共同作业，或机构之间共享船只）。优先资产更换计划是定期审查业务战略的一部分（例如，舷外机每 4-5 年更换一次；大型船只每 10-15 年更换一次）。
实地确定海洋保护区的边界
MPA 的边界（或 MPA 内的区域）应可在水上识别。传统上，近岸 MPA 边界以一些明显的自然特征为参照，或使用与海岸线等特征的距离。 在某些情况下，使用陆地上的固定标记或浮动标记浮标来实际划分海洋边界，但安装和维护此类基础设施的成本很高。 对于深水、公海条件或大型 MPA，放置标记浮标非常困难，甚至不可能，而且成本过高。经验表明，水下地物（如等深线、礁石、堤岸、沉船等）可能难以识别，因此不应用于海洋边界。
佛罗里达礁岛群国家海洋保护区在为海洋边界安装近海基础设施方面拥有丰富的经验；佛罗里达礁岛群国家海洋保护区的工作人员已经安装了超过 100 个黄色边界浮标来标记海洋区域；超过 120 个边界浮标和/或标志来标记野生动物管理区，并负责超过 500 个系泊浮标。
有利因素
制定边界的最佳实践方法（见资源）可用于制定有效、准确的海洋边界和定义；这些方法有助于减少边界误解和可能的诉讼。
经验教训
- 系泊浮标可以成为极佳的管理工具，但也存在一些问题，即它们可能会吸引和集中划船者、潜水者或渔民到一个地方，从而对海洋资源造成负面影响。因此，在实施系泊浮标计划的同时，还必须开展教育计划，并进行监测以评估任何影响。
- MPA 边界的一个问题包括渔民 "钓线 "导致的边缘效应（即 MPA 边缘受到更严重的影响）。 一定要对边界进行地面实况调查，以确保准确性和完整性。 - 海岸线可能会移动（即侵蚀或增生），因此如果海岸线移动或难以界定，在执行边界时可能会出现问题。
协助海洋管理的技术辅助工具
全球定位系统 (GPS) - 任何拥有 GPS 接收器（包括大多数手机）的人都可以使用的卫星导航系统。只要能畅通无阻地接收到四颗或更多的 GPS 卫星，GPS 就能提供地球上任何地方的三维位置、速度和时间。VMS 可在渔业管理中发挥重要作用，包括防止非法捕鱼和保护海洋环境。渔船监测系统需要在渔船上安装全球定位系统，渔船与海岸之间通常通过卫星通信。自动识别系统（AIS）--一种无线电广播系统，使装有自动识别系统的船只和岸站能够识别和确定船只的位置、航向和速度。船舶交通服务 (VTS) 使用自动识别系统监控港口、繁忙水道和近岸水域的船舶，主要是为了安全和提高效率。
有利因素
- 全球定位系统便于携带，成本相对较低，一般比较可靠，很少受天气影响，而且相当准确。不过，差分 GPS 设施可为海上执法提供更高的精确度。
- 获取 VMS 数据的成本因系统功能而异；功能越强，设备和数据链路的成本就越高。
经验教训
1.海洋保护区管理者应寻求利用全球定位系统和/或 VMS 等技术辅助手段来增强他们的实地能力，特别是因为这些辅助手段可以帮助捕捉和准确定位观察结果，加强情报收集和合规性，并协助有效部署以船只为基础的巡逻。2. 虽然全球定位系统装置可能对海洋保护区的执法工作有用，但在近海海洋环境中使用的全球定位系统需要定期对照已知的校准固定装置进行地面测试，以确保准确性。有时 GPS 信号并不准确（海洋领域的干扰包括极端大气条件和地磁暴）。但是，如果可以利用无线电信标网络提供差分 GPS 设施，则可以提供更高的精度。全球定位系统可能会出现故障（如使用电池供电），或者用户在任何时候都可能无法使用该系统（如卫星关闭），因此应始终携带备用地图和指南针。
GBR 的综合履约活动
综合合规是有效管理 GBR 的关键方法。为实现合规管理，我们采用了一系列合规策略，包括比监视或执法更广泛的策略（见下表1）。 如今，GBR的合规方法已被公认为达到了世界标准。该方法由澳大利亚和昆士兰两地政府训练有素、能力出众的官员组成的联合现场管理合规小组（FMCU）密切协作实施。实地管理合规小组的核心作用是协调整个 GBR 地区所有可用合规资源的部署。 实地活动的实施由多个主要合作机构共同完成，包括昆士兰公园与野生动物管理局、昆士兰划船与渔业巡逻队、昆士兰警察局以及澳大利亚边境保护司令部（BPC）。巡逻计划以情报信息为基础，最大限度地提高侦测和威慑效果。
BPC 是空中行动的主要提供商，提供有针对性的空中监视。边境保护司令部的工作人员接受了联邦海事管理部队在侦查海洋公园违法行为及随后的证据收集方面的培训。
有利因素
有效管理信息/情报（包括全面分析和威胁/风险评估） - 与检察官保持密切的工作关系，包括提供全面的简报。
经验教训
- 执法和起诉并不总是首选，可以根据威胁、人类行为和环境影响，采用其他更合适的合规策略（如教育、警告、警告信或违规通知）。目标是实现大多数用户的知情自律，从而将有限的资源集中用于影响最大的违规用户。目前在 GBR 实施的罚款水平对许多渔业违法者来说并不具有威慑力；对于屡犯者，正在更多地采用 "三振出局 "的方法。
影响
在一系列政府机构、行业和主要合作伙伴之间分担管理责任有很多好处，特别是当一个 MPA 的规模和复杂程度达到大堡礁的程度时（见蓝色解决方案--健全的立法治理框架，特别是跨司法管辖区协议（BB1）、补充立法（BB2）以及与主要部门的合作伙伴关系（BB6））。 同样，有效开展工作以确保各机构之间的高度协调，以及在整个 MPA 内开展合规规划和执法工作可能看起来困难重重且成本高昂，但其好处已被证明非常值得所需的努力。让所有用户了解 MPA 和区域边界的位置也值得付出努力。并非所有标注边界的方法都需要昂贵的费用，但它们确实需要随时可用且易于解释。 有效利用技术来协助实地管理、监测和执法可以带来很多好处。虽然这些技术可能并不便宜，但长期收益通常是值得的。
受益人
主要针对大堡礁海洋公园管理人员，也针对需要了解海洋保护区管理的其他人员。
故事
自 20 世纪 70 年代末以来，澳大利亚政府和昆士兰州政府共同管理庞大而复杂的 GBR，为解决这一问题，各种工具应运而生。 有 13 个不同的联邦和州政府机构直接参与各种管理计划、战略、项目和倡议的制定、实施和评估。 正式的《政府间协议》确保各联邦和州政府机构分担责任。此外，主要行业和用户团体也发挥着重要作用，协助应对一些管理挑战。 GBR非常复杂，因此它并没有单一的管理计划，而是由一系列海洋空间规划和其他管理工具组成的综合管理系统。 综合分区规划是关键的管理工具之一，也是帮助管理GBR多种用途的重要组成部分。 然而，其他空间和时间管理工具和战略也被使用，每种工具和战略都有联邦或昆士兰立法的法律依据；包括： - 需要详细管理规定的特定区域的管理计划，如限制数量或应用已批准的政策 - 特定高使用率区域或需要特殊地方安排的场地计划和特别管理区 - 其他空间限制，如指定航道、防御训练区、特定物种保护区 - 其他可能是也可能不是空间和/或时间性的使用管理计划，如渔业管理计划、物种保护计划、水产养殖管理计划等。GBR 的保护和管理依赖于政府机构、传统所有者、利益相关者和社区成员之间的合作。 实地管理只是 GBR 整体管理的一个方面。 实地管理也是一项共同责任，由 GBRMPA 内部的一个特定小组负责协调，该小组由联邦和州政府机构的官员组成。分担责任、共享资源和信息是关键的管理方法。例如，单一的活动或事件报告可能看起来影响不大，但协调各机构的广泛信息和情报，随着时间的推移，可能会显示出有助于更有效管理和执法的模式和高使用率时期。
