Актуальность международных конвенций для управления ОМР
Австралия подписала целый ряд международных конвенций/рамочных документов, имеющих отношение к ОМР; основные из них перечислены ниже в разделе "Ресурсы" и включают глобальные и региональные конвенции и договоры, а также двусторонние соглашения. Фундаментальной основой международного права и конвенций является взаимное уважение и признание законов и исполнительных актов других государств-участников. - Обратите внимание, что термин "государство-участник" используется во многих международных конвенциях вместо "нация" или "страна" - но не путайте этот термин с федеральными штатами или территориями. Некоторые обязательства, вытекающие из этих международных конвенций, были включены во внутреннее законодательство Австралии (напр. некоторые положения ключевых международных конвенций, касающихся таких важных вопросов, как всемирное наследие, включены в национальное природоохранное законодательство Австралии, Закон об охране окружающей среды и сохранении биоразнообразия 1999 года). Степень влияния международных конвенций на различные страны зависит от нормативно-правовой и политической ситуации в стране, является ли страна участником соответствующих конвенций или соглашений, и были ли они реализованы на национальном уровне.
- Ряд международных документов в сочетании с внутренним (национальным) законодательством и, в меньшей степени, законодательством Квинсленда (штата) в совокупности обеспечивают ГБР очень надежную правовую защиту. - Международное право может иметь значение для толкования внутреннего (национального) законодательства и может помочь в случае неясности во внутреннем законодательстве.
- После того как страна подписала и ратифицировала международную конвенцию, у нее появляются международные обязательства, которые она должна соблюдать; однако мировое сообщество нелегко обеспечивает принуждение стран, не соблюдающих конвенцию. - Уровень и детализация отчетности по международным обязательствам различны; некоторые примеры приведены в разделе "Ресурсы" ниже. - Подход, основанный на принципе предосторожности, стал широко признанным основополагающим принципом международного экологического права и теперь широко отражен в австралийском экологическом законодательстве и политике. - Некоторые из проблем, стоящих перед коралловыми рифами, такие как изменение климата, являются глобальными или трансграничными и рассматриваются в международных конвенциях, однако, хотя эти проблемы могут быть глобальными, многие из них также требуют решений на местном уровне для эффективной реализации.
Дополнительное законодательство
Дополняющее законодательство относится к законам, которые дополняют друг друга, применяя совпадающие или "зеркальные" положения для улучшения понимания общественностью или усиления взаимных преимуществ законов. Причины, по которым дополняющее управление необходимо для ГБР, описаны в разделе "Воздействие" данного "Голубого решения", включая тот факт, что правительство штата и федеральное правительство не могут договориться, где проходит граница между их соответствующими юрисдикциями. План зонирования федерального морского парка был пересмотрен в 1999-2003 годах и вступил в силу 1 июля 2004 года. Чтобы обеспечить взаимодополняемость и свести к минимуму недоумение общественности, в ноябре 2004 года штат Квинсленд объявил Морской парк побережья Большого Барьерного рифа. Зонирование этого Прибрежного морского парка отражает прилегающее федеральное зонирование, устанавливая дополнительные правила и нормы в период между половодьем и меженью на всем материке, прилегающем к ГБР, и вокруг всех островов Квинсленда в пределах внешних границ федерального морского парка. Дополнительное зонирование означает, что деятельность, которую можно осуществлять в двух морских парках, регулируется одними и теми же правилами; однако есть и некоторые специфические для Квинсленда положения, которые могут применяться только в Прибрежном морском парке ГБР.
- Конституция Австралии гласит, что если закон штата противоречит федеральному закону, то преимущественную силу имеет федеральный закон; закон штата в степени противоречия считается недействительным. - Раздел 2A(3f) Закона о ГБРМП требует "...совместного подхода к управлению территорией всемирного наследия ГБР с правительством Квинсленда". - Межправительственное соглашение 1979 года согласовало взаимодополняющий подход, который впоследствии способствовал развитию эффективных взаимодополняющих правовых инструментов.
- Взаимодополняющее законодательство обеспечивает работоспособное решение, благодаря которому все морские воды, расположенные в море за пределами наибольшего астрономического прилива, фактически подчиняются одним и тем же правилам и нормам, независимо от юрисдикции, в которой они находятся. - Использование взаимодополняющего законодательства для выработки политики гораздо эффективнее, чем несколько отличающиеся толкования для смежных районов или схожие положения, составленные таким образом, что допускают различные толкования. - Дополнительный подход является более целостным и эффективным по следующим причинам: - с экологической точки зрения: он признает временные/пространственные масштабы, в которых функционируют экологические системы (а не неадекватность юрисдикционных границ); - с практической точки зрения: им легче управлять, гарантируя, что вопросы не проскочат через "непредвиденные нормативные трещины"; и - с социальной точки зрения: он помогает общественному пониманию и, следовательно, соблюдению. - Для обеспечения дополнительного подхода сотрудники обоих правительств сотрудничают при разработке политики.
Межюрисдикционные соглашения
Между сменявшими друг друга правительствами Австралии и Квинсленда сложились прочные и давние рабочие отношения по охране и управлению GBR. Впервые они были официально закреплены в 1979 году в рамках Изумрудного соглашения, подписанного (тогдашним) премьер-министром Австралии и (тогдашним) премьер-министром штата Квинсленд. Это межправительственное соглашение (МПС) обеспечивает четкую и эффективную основу для совместного управления ГБР, а обязательства обоих правительств подробно изложены в графиках, которые помогают реализовать МПС. МГА было обновлено в 2009 году, чтобы обеспечить более современную основу для сотрудничества, признавая проблемы, которые не были предусмотрены в 1979 году. В рамках реализации МГА правительства обеих стран согласовали и реализуют совместную программу по управлению месторождениями, совместные действия по остановке и обращению вспять снижения качества воды, поступающей в ГБР, и действия по максимальному повышению устойчивости ГБР к изменению климата. Совместная разработка плана "Риф 2050" в 2015 году привела к обновлению МГА, чтобы отразить общее видение, изложенное в этом плане, и подтвердила обязательства обоих правительств по защите территории всемирного наследия ГБР, включая его выдающуюся универсальную ценность.
- Тот факт, что первоначальное соглашение в 1979 году было подписано (тогдашним) премьер-министром и (тогдашним) премьером Квинсленда, придал этому соглашению и всем последующим соглашениям значительную силу и авторитет. - Требование МГА о проведении Министерского форума ГБР не реже одного раза в год помогает контролировать реализацию и текущий мониторинг МГА и Плана "Риф 2050".
1. Важно периодически пересматривать и обновлять такие межправительственные документы. Соглашение 1979 года было обновлено в 2009 году и еще раз в 2015 году, чтобы обеспечить современную основу для сотрудничества между правительствами обеих стран, признавая такие проблемы, как изменение климата и качество воды в водосборном бассейне, которые не были предусмотрены во время предыдущих МГА. 2. Реализация МГА контролируется Министерским форумом ГБР, состоящим из министров соответствующих правительств Австралии и Квинсленда; это обеспечивает комплексный и совместный подход правительств Австралии и Квинсленда к управлению морской и наземной средой в пределах и рядом с территорией всемирного наследия ГБР. 3. План "Риф 2050", который теперь является официальным планом к МГА, включает обязательство обоих правительств работать вместе над управлением ГБР и продолжать совместные усилия с промышленностью, наукой, традиционными владельцами, природоохранными организациями и широкой общественностью для улучшения здоровья ГБР.
Привлечение политиков и сторонников на всех этапах планирования

Важно привлекать ключевых политических игроков с самого начала процесса планирования, а не ждать его завершения. Вскоре после начала процесса планирования ГБР всем политикам штатов и федеральных властей на побережье ГБР было разослано официальное "Руководство для лидеров", и, по возможности, старшие сотрудники ГБРМПА проводили личные брифинги. Это помогло обеспечить всех политиков правильной информацией, дополнительными материалами для передачи своим избирателям и контактами в GBRMPA в случае необходимости получения дополнительной информации. Хотя некоторые лица, принимающие решения, предпочли бы, чтобы все решения по планированию были основаны на консенсусе или достижении "выигрыша" для всех заинтересованных сторон, ни консенсус, ни "выигрыш" не являются достижимыми целями для процессов заинтересованных сторон, имеющих дело с вопросами такого масштаба и сложности, как большинство процессов планирования ОМР. В ГБР важно было объяснить политикам на ранних этапах процесса планирования, что компромиссы - это ожидаемые результаты. В конце процесса перезонирования ГБР ни одна из групп заинтересованных сторон не считала, что получила именно то, что хотела; но каждая группа знала, что у нее были широкие возможности для участия и внесения своего вклада, и большинство понимало, на какие компромиссы пошли все сектора.

Официальное "Руководство лидера", переданное всем политикам на побережье GBR, обеспечило их наилучшей доступной информацией и указало человека, к которому можно обратиться в GBRMPA за дополнительной информацией. Поддержание контактов с ключевыми политическими игроками на протяжении всего процесса планирования также было неоценимо и принесло свои плоды, когда окончательный план был представлен в парламент. Использование телефонного опроса (описанного в блоке 2) было неоценимо для демонстрации политикам мнения широкой общественности.

  1. Не создавайте у заинтересованных сторон или политиков ложных ожиданий относительно вероятных результатов.
  2. Консенсус и "победа" для всех заинтересованных лиц в процессе планирования ОМР вряд ли будут достижимыми целями при решении вопросов такого масштаба и/или сложности.
  3. Сроки, которым отдают предпочтение политики, часто несовместимы с процессами комплексного планирования.
  4. Компромисс необходим, но следует признать, что некоторые считают, что в этом случае есть победители и проигравшие.
  5. Использование "чемпионов" (например, спортивных героев, национальных деятелей) для поддержки процесса планирования или передачи ключевых идей полезно для повышения значимости планирования.
  6. В конце концов, почти все процессы планирования носят политический характер, и, нравится это планировщикам или нет, в конце процесса придется идти на политические компромиссы. То, насколько ваши политические хозяева осведомлены о проблемах, последствиях рекомендуемого плана и полном спектре мнений общественности, поможет им принять наилучшее решение.
Целевые учебные материалы

На протяжении всей программы планирования ГБР готовились и широко распространялись целевые образовательные материалы. Например, карта 70 биорегионов ГБР стала ключевым основополагающим документом, на котором основывалось многое из последующего взаимодействия с общественностью. Подготовка технических информационных листков (см. ниже) помогла объяснить такие понятия, как "биоразнообразие", на непрофессиональном уровне, поскольку многие люди не понимали, что это такое и какова его важность. Аналогичным образом попытка объяснить важность "связности" в морской среде была значительно расширена благодаря плакату под названием "Пересекая голубую магистраль" (см. фото ниже). В нем использовалось сочетание цифрового искусства, фотографий и слов, чтобы объяснить важность взаимосвязи между сушей и морем, а также внутри местообитаний ГБР - это усилило необходимость "репрезентативного" подхода к зонированию. Различные группы заинтересованных сторон имеют разные интересы, поэтому коммуникационные сообщения были соответствующим образом адаптированы экспертами, которые понимали сектора, например, то, что было представлено рыбакам, отличалось от того, как очень похожее сообщение было представлено исследователям или политикам.

Наличие в команде планирования экспертов, понимающих проблемы ключевых секторов, оказалось неоценимым:

  • Для "адаптации" ключевых сообщений (например, бывший менеджер по рыболовству действительно понимал проблемы всех типов рыбаков; бывший сотрудник туристического сектора знал, что важно для туристических операторов; представители коренного населения в команде помогали взаимодействовать с группами коренного населения).
  • Хорошее понимание каждой отрасли также успокаивало тех, кто считал, что их средства к существованию могут пострадать.
  1. Многие заинтересованные стороны изначально были дезинформированы о ключевых проблемах и о том, что можно или нужно сделать.
  2. Люди должны были понять, что существует проблема, прежде чем согласиться с тем, что требуется решение и что необходимо новое зонирование.
  3. Очень важно адаптировать ключевые сообщения для разных целевых аудиторий - была подготовлена и широко распространена техническая и обычная информация.
  4. Наличие в команде планирования экспертов, способных адаптировать информацию для различных заинтересованных сторон, было крайне важно.
  5. Перезонирование было связано не с управлением рыболовством, а с защитой всего биоразнообразия.
  6. Использование графики для объяснения сложных вопросов, таких как "связь между местообитаниями" или юридическое определение "крючка", оказалось неоценимым для просвещения различных аудиторий.
  7. Некоторые элементы того, как GBRMPA осуществляла участие/образование общественности, были более успешными, чем другие (например, минимизация общественных собраний, когда это было возможно), так что учитесь на опыте других.
Обеспечение/продолжение вовлечения общественности в процесс планирования

Законодательство ГБР предусматривает два официальных этапа вовлечения общественности в процесс планирования: первый - для получения информации до разработки проекта плана, второй - для предоставления комментариев к проекту плана. Однако предыдущие процессы планирования в ГБР показали, что взаимодействие с общественностью было более эффективным, если оно осуществлялось на протяжении всего процесса. Это включало в себя подготовку различных брошюр, технических информационных листов (некоторые из них были адаптированы для различных целевых аудиторий), периодические обновления (см. Ресурсы ниже) и графики, объясняющие такие понятия, как связность. На протяжении всего процесса планирования (1999-2003 гг.) общественность привлекалась различными методами, например, через газеты, радио, телевидение, веб-сайт (см. Ресурсы ниже). Планировщики понимали, что необходим пересмотр плана. Однако эксперты по коммуникациям отметили, что широкая общественность не понимала, зачем нужен новый план зонирования, если уже есть существующий. Вместо того чтобы продвигать новый проект плана, специалисты по коммуникациям посоветовали планировщикам отступить на несколько месяцев, чтобы провести информационную кампанию под названием "Под давлением". После того как общественность лучше осознала проблемы, стоящие перед ГБР, она не только согласилась с необходимостью разработки нового плана, но и поняла, что может высказать свое мнение.

На протяжении всей программы планирования важную роль играли специалисты по просвещению и коммуникации с общественностью. Эти специалисты являются экспертами в области привлечения общественности, поэтому их взгляд на ряд вопросов (например, обеспечение понимания общественностью проблем, стоящих перед ГБР, и причин необходимости разработки нового плана) был неоценим в процессе ГБР. Информирование и привлечение общественности с помощью различных методов были ключевыми компонентами успеха до, во время и после программы планирования.

  1. Вовлечение общественности было более эффективным, когда оно осуществлялось на протяжении всего процесса планирования.
  2. Кампания "Под давлением" была успешной в повышении осведомленности общественности о том, почему необходим новый план.
  3. Поддержка экспертов по коммуникациям на протяжении всего процесса планирования неоценима.
  4. Периодические обновления были полезны для информирования общественности о ходе работ в промежутках между официальными периодами взаимодействия.
  5. Средства массовой информации могут быть отличным/влиятельным союзником - или яростным противником. Тесно сотрудничайте со всеми видами местных СМИ, чтобы они узнали вас и то, как вы работаете.
  6. В вашей команде должен быть подготовленный представитель СМИ, который знает как тему, так и то, как ее хорошо преподнести.
  7. Ожидайте, что некоторые СМИ будут критиковать или выступать против того, что вы делаете, и будьте готовы парировать эти мнения четкими и ясными сообщениями.
  8. Ведите постоянный список всех встреч/мероприятий по вовлечению и количество присутствующих - политикам обычно интересно узнать, сколько людей вы вовлекли.
Исправление дезинформации и нереалистичных ожиданий

В ходе любого планирования некоторые ключевые идеи или информация могут быть намеренно (или ненамеренно) искажены или неправильно представлены теми, кто выступает против процесса. Многие люди верят всему, что слышат (не всегда проверяя точность), а также с подозрением относятся к любым изменениям, предлагаемым бюрократами. Каждый раз, когда эти опасения передаются другим, они приукрашиваются, что приводит к искажению первоначальных фактов. Кроме того, некоторые заинтересованные стороны выборочно цитируют результаты "исследований", когда это соответствует их интересам, и игнорируют данные, свидетельствующие о противоположной позиции. Некоторые заинтересованные стороны имеют нереалистичные ожидания и не понимают, что возможно, а что невозможно в рамках процесса планирования. Если не бороться с этой дезинформацией, общественность может услышать только искаженные или неясные сообщения, которые затем могут быть подкреплены другими людьми с аналогичной точкой зрения. Подобная дезинформация и, как следствие, страх и неуверенность привели к тому, что в процессе планирования ГБР были проведены одни из самых масштабных встреч с общественностью. Чтобы решить некоторые из этих проблем и устранить нереалистичные ожидания, GBRMPA выпустила информационный бюллетень под названием "Исправление дезинформации", который был широко распространен, особенно на больших общественных собраниях.

В ходе перезонирования научные эксперты не смогли обеспечить стопроцентную уверенность. Однако они пришли к твердому научному консенсусу в отношении рекомендуемых уровней защиты, основываясь на теоретических и эмпирических данных. При этом они также приняли во внимание:

  • национальные и международные ожидания, связанные с управлением ГБР, крупнейшей в мире экосистемой коралловых рифов; и
  • международный опыт и мнения, выступающие за усиление защиты мирового океана.
  1. Многие заинтересованные стороны были изначально дезинформированы о том, каковы ключевые проблемы и нагрузки и что необходимо для их решения.
  2. Люди должны были понять: существует проблема с биоразнообразием, прежде чем они согласятся с тем, что требуется решение (т. е. необходим новый план зонирования); что перезонирование - это не управление рыболовством, а защита всего биоразнообразия; сосредоточиться на проблеме (защита биоразнообразия), а не на том, какие последствия могут быть (т. е. сокращение рыболовных участков).
  3. Будьте готовы опровергать противоположные утверждения и исправлять дезинформацию, независимо от того, вызвана ли она недопониманием или намеренным озорством, и устранять ее как можно скорее (оставление дезинформации в обществе только усугубляет проблему).
  4. Отсутствие идеальных данных или отсутствие 100-процентной научной уверенности иногда может быть причиной для задержки прогресса или бездействия; но если вы будете ждать "идеальных" данных, то ничего не произойдет.
Оценка мнений тех, кто не хочет участвовать в проекте

Не следует полагать, что все, кто заинтересован в той или иной территории или в процессе планирования, обязательно подадут письменное заявление. Около 1 миллиона человек живут рядом с ГБР, и многие миллионы людей в Австралии и за ее пределами обеспокоены будущим ГБР. Однако 31 600 письменных обращений общественности представляют собой лишь небольшую часть всех этих обеспокоенных граждан (при этом многие индивидуальные обращения были подготовлены от имени групп, представляющих многие сотни членов). На многих публичных мероприятиях в ходе планирования или в средствах массовой информации доминирующую роль в дискуссиях играло небольшое "шумное меньшинство". Поэтому были применены различные методы для выяснения мнения "молчаливого большинства", многие из которых были заинтересованы или обеспокоены, но не потрудились написать публичное заявление. В частности, был проведен телефонный опрос в крупных населенных пунктах Австралии, чтобы определить "реальный" уровень понимания и поддержки со стороны широкой общественности. Кроме того, отношение и осведомленность населения отслеживались с помощью общественных опросов. Они показали, что многие заинтересованные стороны были дезинформированы о ключевых проблемах/нагрузках и о том, что можно или нужно сделать для решения их проблем.

Телефонный опрос в крупных населенных пунктах Австралии - метод, используемый политическими партиями в политических целях. Те же самые компании, которые проводят такие опросы, использовались и при перезонировании, причем планировщики тесно сотрудничали с ними, чтобы определить наиболее полезные вопросы. Результаты опроса помогли политикам понять мнение широкой общественности, а не только шумного меньшинства или сообщений СМИ. Отношение населения также отслеживалось с помощью общественных опросов.

  1. Не игнорируйте тех заинтересованных лиц, которые предпочитают хранить молчание.
  2. Помните, что политиков обычно больше интересует мнение широкой общественности, а не только тех, кто присылает материалы.
  3. Признайте, что "шумное меньшинство" обычно не представляет молчаливое большинство, состоящее из всех тех, кто заинтересован в будущем ОМР.
  4. На общественных собраниях часто доминируют несколько человек - необходимы способы, позволяющие услышать и более широкие интересы.
  5. Некоторые заинтересованные стороны "оставляют на усмотрение других" отправку материала - либо потому, что считают, что все в порядке, либо потому, что считают изменения маловероятными и поэтому не мотивированы действовать.
  6. Телефонный опрос широкой общественности или интернет-опросы могут определить реальный уровень понимания и поддержки.
  7. Подберите ключевые сообщения для разных целевых аудиторий (используйте стратегический подход).
  8. Отслеживайте отношение и осведомленность широких слоев населения с помощью анализа СМИ, Интернета (например, Survey Monkey) или личных интервью или опросов.
Внедрение в общество

Одним из требований к программе мониторинга под руководством сообщества является предварительное установление прочных отношений с лидерами сообщества. Характер, цели и используемые методы были обсуждены и согласованы с общиной до начала ее реализации. С самого начала программы мониторинга в общине была сформирована четкая осведомленность об отсутствии и огромной ценности данных о рыболовных уловах.

Взаимодействие одного и того же персонала с общинами, чтобы между людьми, представляющими каждую из сторон, возникло доверие. Предварительные переговоры о том, как будут осуществляться проекты и какую роль в них будет играть община. Поддержание постоянной связи с представителями общин. Периодическое предоставление отчетов о результатах проектов, реализуемых в сообществе.

Заблаговременное установление "правил игры" с представителями сообщества создает атмосферу доверия. Вовлечение сообщества в процесс определения и разработки, а также в деятельность также очень полезно. Возвращение в сообщество полученной информации и выводов, сделанных на основе собранных данных, обеспечивает сопричастность сообщества к процессу. Развитие такого доверия и совместная работа позволяют MarViva внедриться в сообщество и восприниматься как его часть, способствуя реализации процессов.

Методики сбора информации, основанные на участии

Более 25 общин в трех странах, объединяющих свыше 2000 рыбаков, активно участвовали в этом процессе мониторинга на протяжении более 4 лет. Молодые люди были отобраны и обучены методам мониторинга и сбора данных для определения видов, измерения длины и веса, описания используемых снастей, места ловли и других переменных.

Важно было продемонстрировать ценность этого процесса рыбакам, которым возвращается информация и которые получают от нее пользу. Сохранение очень низких операционных затрат позволяет программе работать в течение нескольких лет. Простые методы и местные жители помогли сохранить низкие затраты. Наличие эксперта по рыболовству для интерпретации и обобщения собранных данных позволяет лучше оценить информацию.

Привлечение молодежи из рыбацких общин способствовало повышению интереса общественности к собранным данным и состоянию рыбных ресурсов.

Использование простых методов для измерения таких переменных, как вес и размер, оказалось весьма эффективным.

Простые методы и участие молодежи сократили расходы на программу мониторинга, сделав ее более экономичной по сравнению с традиционным мониторингом, для которого требуются выпускники технических вузов.

Возвращение результатов рыбакам позволяет им понять ценность мониторинга и то, что происходит с рыбными ресурсами в их районе.

Проведение мониторинга в течение нескольких лет позволило получить информацию, необходимую для разграничения районов кустарного рыболовства и охраняемых территорий, а также для поддержки разработки программы ответственного рыболовства.