国家行动计划》的实施

国家政策(PNAPO)自 2012 年起在巴西实施,旨在促进可持续农业实践和健康的食品消费习惯;增强家庭农场主、传统社区、妇女和青年的权能;以及通过针对小农农业的具体计划和融资促进农村可持续发展。这是一项多部门、多利益攸关方的联邦跨学科政策,其各项举措已在巴西五个地区实施,并取得了可验证的成果。

目前列入 PNAPO 旗舰的一些计划和倡议在 PNAPO 创立之前就已经存在。然而,随着该政策的制定和全国行动计划(CNAPO)的成立,这些计划已从战略角度 加以阐明,并纳入了 PNAPO 的总体目标和工作计划,从而保证了更多的参与性规划、实 施和监测进程。

国家农业生态和有机生产计划(PLANAPO)是 PNAPO 的主要工具之一,该计划必须始终至少包括以下内容:概述/诊断、战略和目标、方案、项 目、行动、指标、期限和管理结构(第 7794 号联邦法令第 5 条)。

PLANAPO 的主要目标和举措是加强生态农业和有机生产网络,增加技术援助和农村推广(ATER)的供应,重点是生态农业实践;增加水和种子的获取,加强政府对产品的采购,增加消费者获取健康食品的机会,在农业生产中不使用农用化学品或转基因技术,从而提高农业家庭的经济价值。PLANAPO 还寻求扩大获得土地的机会。

尽管 "民间社会的建议尚未完全纳入 PLANAPO 计划的最终版本,但人们普遍认为,该计划标志着一个历史性时刻,是朝着更加可持续的农民农业方向迈出的重要一步,特别是在巴西这样一个国家,由于其经济重要性,农业综合企业模式仍然对政府政策保持着巨大的影响力"。

据巴西全国农业协会称,第一个 PLANAPO 计划(2013-2015 年)有几个值得强调的优点。其中积极的方面是有实施预算的行动,这些行动为生态农业的发展做出了重要贡献。第一个 PLANAPO 计划的消极方面包括生态方案、技术援助和农村推广等政策的预算非常少。

建立协调实施工作的机构

生态农业和有机生产部际委员会(CIAPO)和生态农业和有机生产全国委员会(CNAPO)负责《国家行动计划》的实施:

农业生态和有机生产部际委员会是一个政府机构,由九个部委和六个受邀的独立国家机构组成。它由家庭农业和土地发展特别秘书处(SEAD)协调,后者还提供技术和行政支持。CIAPO 的职责是:制定和执行《国家生态农业和有机生产计划》(PLANAPO),协调致力于执行《国家农业和有机生产计划》的政府机构和实体,促进国家、地区和市政机构之间的联络,并向 CNAPO 报告《国家农业和有机生产计划》的监测情况。

另一方面,CNAPO 代表政府与民间社会之间的联系。它由来自公共行政部门的 14 名代表和来自民间社会组织的 14 名代表组成,每个代表都有一名指定的副代表。它由共和国总统府政府秘书处(Segov)通过国家社会衔接办公室(SNAS)进行协调,后者还提供技术和行政支持。

由于 PNAPO 的总体目标是整合和阐明促进生态农业转型的政策、方案和行动,因此,它由生态农业和有机生产部际会 议(CIAPO)和生态农业和有机生产全国委员会(CNAPO)管理,这是一个关键的成功因素。在后者中,50%是民间社会的代表。

目前,巴西正面临着错综复杂的政治和经济形势。PNAPO 的第二个周期(PLANAPO 2016-2019)仍在进行中,但由于国内政治动荡和严重的经济危机(2014-2016 年),其预算面临大幅削减,阻碍了计划的实施。尽管如此,《国家行动计划》还是取得了许多成果,其各机构继续开展工作并获得了一些资金。

除上述问题外,现任总统博尔索纳罗及其政府在环境/食品领域做出的决策也备受争议,并批准了多种剧毒农药。这些决定与 PNAPO 的目标不符。

制定生态农业先驱框架政策

国家生态农业和有机生产政策》(PNAPO)是巴西国家生态农业公共政策的先驱。该政策是通过参与式进程制定的,在这一进程中,民间社会发挥了关键的主导作用,推动了议程的进展,并确保一些相关要求被有效纳入政策的最终文本。

2012 年 8 月 20 日,迪尔玛-罗塞夫总统以第 7794 号联邦法令的形式通过了《国家行动计划》。需要指出的是,在 2010 年代初,有机物技术委员会(CT-ORG)曾提议制定一项国家有机农业政策。然而,随着总统决定制定生态农业政策,这两个问题被纳入了同一议程。

在政策颁布过程中,政府与民间社会之间最重要的对话空间是五个地区研讨会(2012 年 2 月至 4 月)和题为 "促进生态农业和有机生产国家政策 "的全国研讨会(2012 年 5 月),研讨会由全国农 业协会和非洲农业协会在环境部的支持下联合举办。

因此,多年来,民间社会(农民、民间社会组织等)在 "全国会议 "和 "巴西生态农业大会 "的推动下变得越来越紧密,最后,全国农业协会制定了 "全国生态农业衔接对国家生态农业和有机生产政策的建议 "文件。

2012 年,国家粮食和营养安全委员会* 向总统府提交了第 005-2012 号解释性备 忘录,支持批准和有效实施《国家行动计划》。有鉴于此,2012 年 5 月,联邦政府召开了 "政府与民间社会对话 "会议,让民间 社会参与《国家行动计划》最新文本的起草工作。需要强调的是,并非所有民间社会的优先事项和要求都被纳入了第 7794 号法令的最终文本。尽管如此,PNAPO 仍然是巴西农村发展政策的一个里程碑,也是巴西生态农业社会运动的一项成就。总之,PNAPO 在国家层面制定了一系列有关促进生态农业的规定和准则,为在巴西促进更具可持续性、社会包容性和环境友好型的粮食生产体系勾勒出了一条法律和政治途径。

* 令人遗憾的是,新政府于 2019 年初废除了国家生态农业委员会。

通过长期保护协议,承诺实现明确、可实现的保护目标

保护协议(CA)是由特定社区和环境基金共同制定和商定的具有约束力的赠款合同。保护协议规定了明确、可实现和现实的保护目标,并确定了在社区内实施保护措施的范围,以证明社区有组织、有动力和有决心遵循十年栖息地管理计划。保育目标由保育基金和当地社区利用专家和当地知识确定。每份协议都是根据目标社区和当地景观的需求量身定制的。这些合同约束社区保护生态系统,同时也帮助传统土地使用者以可持续的方式使用土地。

之所以选择签署保护协议的社区,是因为这些社区通过《森林保护协议》进程和社区组织的建立,表现出了主动性、社区参与性和潜力。为了确保项目的可持续性,对保护协议的遵守情况进行监督。每个社区都必须提交年度技术报告。如果这些社区未能按计划开展活动,则可能会暂停支付协议款项,直到其达到要求为止;如果超过一年仍未达到要求,则会终止协议。

  1. 成功应用《家庭行动计划》;利用工具、模式和融资开展社区实践
  2. 发展支持和教育理念,而不是维持治安的理念
  3. 精心挑选那些在开始采取保护措施方面表现出技能、组织和参与能力的社区
  4. 提供培训和教育,以便根据自然保护理想做出决策和管理景观
  5. 明确界定有偿活动,使社区组织有目标感
  6. 协助社区获得额外资金
  • 在极少数情况下,与商定生境管理计划有关的具体问题需要专业技术知识。
  • 成本估算是与当地社区代表合作,根据他们对当地市场的了解制定的。最终结果是,保护协议确定了公平的全额成本补偿,使社区组织能够执行保护协议,并确保其在合同期内的经济可持续性。
  • 年度社区报告包括:计划措施的目标值和实际值的比较;项目时间框架的发展;一般财务报告;有关问题的信息和可能的解决方案的确定。
  • 每年,环保基金或第三方都会抽样对保护协议的执行情况进行独立审计。这是将监测和报告作为检验保护协议执行情况的方法的一个机会。
  • 检查保护目标与当地人的恢复能力/生计之间的联系有助于指导未来的项目。
确保社区的长期土地使用权和保护目标

明确的土地所有权和土地保有权(土地使用权)是实施任何生境管理措施的基本前提。所有受益人的土地使用权都必须在项目开始前得到明确和保障,以避免在规划和实施保护措施时出现无据可循的风险。它还能确保土地使用者可持续管理土地的长期利益。这项措施的目的是澄清、依法管理、获得和持有保护行动和可持续生计所需的土地保有权。土地保有权包括土地所有权、土地租赁权和/或与土地使用相关的其他权利。

在格鲁吉亚,大部分土地为国有。但苏联解体后,土地保有权没有得到适当的记录或登记。如今,基于口头协议和传统的传统土地使用权已由代表各自村庄的社区组织转化为有法律文件记录/登记的租赁权。解决土地使用权不确定的问题是基金为合作伙伴社区带来的主要益处之一,为他们的未来提供了清晰的经济前景,同时保留了现有的社区对共有牧场和草地的管理。

  1. 国家财产管理部门准备好记录和登记现有的社区土地使用权
  2. 完成土地使用权研究,了解土地使用权的不确定性和现有权利
  3. 准确绘制整个保护区的地图,并向社区和当局通报这些调查结果(地图、数字、报告)。
  4. 地方政府(市政府和省政府)的积极参与
  5. 地方当局、部门和行政机构的自愿参与
  6. 适当的土地使用补偿
  • 适当确定土地使用权和公开问题,包括 i) 正式进行的研究、数据收集和地理信息系统分析(市政和地区数据收集),以及 ii) 非正式进行的研究、数据收集和地理信息系统分析(与当地人讨论)。
  • 考虑信息记录和缺乏记录的问题。当地人可能以传统方式使用牧场/草地,很少或根本没有关于其使用权的文件记录。在本项目框架内,需要从正式/政治背景和非正式/传统背景两方面考虑土地使用问题。
  • 格鲁吉亚多个土地管理机构(州、市、社区、私人)和土地用途指定(森林、农业、保护区、私人土地)之间的沟通。与所有利益相关者建立积极的关系并积极沟通,从而建立健康的工作关系。
  • 考虑国家和地区政治,确保土地使用权。
  • 充分预算获得土地使用权所需的费用。
利用关键动物物种的栖息地适宜性模型确定优先保护区域。

选择 3-4 种最能代表景观的本地动物物种,有助于体现需要保护/管理的特定生态系统。确定目标物种后,ECF 便可创建一种当地人易于理解的野生动物保护方法--将有魅力的物种与景观管理实践直接联系起来--并有助于为当地人提供日常保护工作与长期景观影响之间的有形联系。例如,如果原生草原生态系统健康,即使高加索赤鹿以前在当地已经灭绝,它们也会回归。后来,在制定保护协议时,这些关键本地动物物种的存在被用作生物多样性的指标。

利用遥感和实地数据相结合的方法,对关键物种的现有和潜在栖息地进行了研究。利用最大熵建模(MAXENT)软件,为每个关键物种创建栖息地适宜性模型,从而绘制出显示关键物种栖息地适宜性的地图。这种方法使当地人能够在保护目标、要实施的措施和预期影响之间建立明确的联系,有助于确定进一步研究的优先事项,并对物种/栖息地进行监测。

1.获取最新、准确的遥感景观数据 - ESRI、USGA NOAA 等。

2.对工作人员进行使用地理信息系统和运行建模软件的培训和教育 3.

3.结合当地和专家数据以及关于关键物种的知识 4.

4.从目前/曾经在该地区工作过的非政府组织获取实地数据

  • 栖息地适宜性建模为在复杂地貌中确定地理和专题保护优先事项提供了一种成本低、时间短的有效方法。
  • 即使实地观测数据有限,其结果在规划的初始阶段也很有用,不过需要注意输入数据质量的局限性。
  • 栖息地适宜性地图是与包括当地居民在内的各利益相关方讨论保护目标、优先事项和措施的良好基础。
希尔萨保护基金会

希尔沙保护基金会将充当保护信托基金(CTF)。该信托基金将为孟加拉国的整个希尔沙渔业管理计划提供一定的资金稳定性,该计划的成效因缺乏资源而受到影响。一个成功的信托基金将提供一个即使在国家经济或政治受到冲击时也能保持稳定和可靠的资金来源,用于支持与希尔沙渔业管理有关的生态和社会活动,如孟加拉国生物多样性研究所和孟加拉国生物多样性保护研究所。

2015 年举办了一次多方利益相关者研讨会,以确定红尾鲈 CTF 的主要目标:包括保护计划的可持续性、广泛覆盖受红尾鲈渔业管理活动不利影响的渔民、公平分配红尾鲈保护的利益、促进恢复和保护的行动以及为红尾鲈渔民开发替代生计活动。从一开始就参与进来,是确保综合信托基金具有针对具体情况的、相关的和适当的目标的关键。

  • 要取得成功,CTF 必须遵守某些设计标准。这可能包括详细的可行性分析、确定明确的重点和保护价值、参与式管理结构以及明确的监测和评估标准。
  • CTF 有一系列融资选择--可包括鱼类出口税收入、受益人费用、利用现有气候基金、利用具有公平股息率的基金存款等。哪种机制合适取决于具体情况
  • 认真思考什么样的体制机制能确保CTF的良好管理--例如,多元化的理事会(包括政府高层、非政府组织、渔业协会、私营部门)有助于CTF不受政治议程的影响。
以粮食和收入为基础的渔民补偿计划

为了支持整体的希尔沙渔业管理计划,向直接受到希尔沙禁渔影响的家庭提供粮食补偿或替代创收培训。在漫长的(四个月)禁渔期内,住户可以每月领取一定量的大米,也可以接受培训和材料,以帮助他们实现收入多样化。如果接受后者(称为 AIGA - 替代创收活动),家庭通常无权获得大米补偿。根据 AIGA,提供的培训包括家畜饲养、缝纫、农业和织网。

粮食计划和 AIGA 计划都是在渔业计划之前就已设立的政府计划,这意味着这些计划可 以随时与渔业计划挂钩。

  • 由于粮食和 AIGA 计划早于国家渔业管理计划,两者都不一定非常适合解决以 渔业为基础的生计的复杂性。
  • 获得 AIGA 的家庭通常无权获得粮食,而且 AIGA 计划的参与率非常低--在 2014 年左右,只有约 0.5%的家庭获得了此类支持
  • 从补偿计划设计之初就确保参与,将有助于解决这一问题,确保当地的需求和愿望得到考虑
  • 许多非货币收益和成本,包括机会成本,可能很难核算和估价
在全国范围内实施希尔沙捕鱼禁令

每年的 11 月 1 日至 6 月 30 日期间,在全国范围内禁止捕捞、销售、运输、销售或拥有希尔沙幼鱼;在希尔沙主要育苗场的 5 个保护区(河段)内,禁止包括希尔沙幼鱼在内的所有捕捞活动,为期 2-3 个月;9 月/10 月期间,在 4 个希尔沙产卵地还会有为期 15 天的短期禁令。这样做是为了保护希尔沙鱼种群和不间断产卵。利用船只集会、大众媒体、传单和海报来提高人们对禁渔的认识和支持,并解释保护希尔沙鱼的重要性。

中央政府必须有意愿和资源,能够在全国范围内推行这样的计划--在孟加拉国,已有一系列法案提供了法律框架来支持喜乐蒂鱼的渔业管理。

  • 为有效实施禁渔,对渔业有管辖权的中央政府机构之间必须进行良好协调
  • 高质量的产卵生态基线数据是制定适当禁渔时间表的基本要求

自 2011 年以来,非法捕捞希尔沙幼鱼的行为有所增加;造成这种情况的主要原因是缺乏资源来支持夜间的禁令执行行动。腐败(贿赂)也阻碍了禁令的执行。这些问题损害了整个渔业管理计划的合法性。

  • 下放管理权和地方行政长官的权力有可能缓解这些问题。
  • 缺乏设备和供应品,如船只和食物,阻碍了工作人员开展执法活动的能力,即使在白天也是如此。
  • 人们认为渔业管理计划的某些成本和收益分配不公平:例如,人们认为邻国的渔民从仅影响孟加拉国渔民的禁渔措施所导致的鱼类资源增加中获益。
建立民间社会自然保护区及其他保护战略

加雷拉斯动植物保护区的民间社会自然保护区(RNSC)是其缓冲区环境管理框架内的一项非常重要的管理战略。自 20 世纪 90 年代以来,这一进程一直在帕斯托市(Corregimiento de Mapachico)进行,并于 2000 年通过可持续发展项目和ECOANDINO 可持续保护系统实施了社会参与政策

这导致农民民间社会直接参与自愿保护和解放预计扩大用于生产过程的地区。

目前,这一自愿保护战略有 200 多家 RNSC,在纳里尼奥省的小块土地上保护了 600 多公顷的安第斯高山和安第斯森林生态系统。这也成为一项社会结构战略,在这一战略中,促进了知识、传统知识、产品、种子的交流空间,建立了信任纽带,开展了对话,主要参与者是加雷拉斯动植物保护区的朋友家庭。

  • 由农民社区自愿保护和释放预计扩大用于生产过程的区域。
  • 提高社区对保护问题和生态系统服务的认识。
  • 家庭参与其财产的环境规划。
  • 为项目提供资金,使 RNSC 的调整战略发挥杠杆作用。
  • 社区对该机构(PNN-SFF Galeras)的信任。

社区保护进程的成功与否,与相关家庭的承诺和认识程度成正比。

加雷拉斯动植物保护区的 RNSC 是其缓冲区环境管理框架内的一项非常重要的管理战略。