Apoyo de un Organismo Internacional en procesos nacionales para la formulación de política pública

En cumplimiento a las metas establecidas en el Plan de Acción Institucional del Sistema de Parques Nacionales y el Plan de Acción del SNAP, Parques inicio el proceso de integración de AP a instrumentos técnicos y de política pública nacional, regional y local. Con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de Colombia por el Congreso de la República, y la creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), conformada por 7 instituciones, entre ellas el Departamento Nacional de Planeación, que ejerce la Secretaria Técnica, se inició el proceso de conformación del Comité Especial Interinstitucional (CEI) de la COT. Parques Nacionales fue incluido como una de las 6 instituciones invitadas permanentes en el CEI, debido a sus gestiones en política pública, elaboración de documentos técnicos, y desarrollo de 8 casos piloto en diferentes regiones del país, con lo que se pretende aportar insumos para la formulación de la Política General de Ordenamiento Territorial, desde un enfoque multinivel, interinstitucional y participativo. UICN-América del Sur propone ser parte de este proceso nacional, con el apoyo a la implementación de 2 de los casos piloto, por medio del  proyecto global “Planificación de Ordenamiento Territorial Integrado para la Biodiversidad”.  

  • Marco normativo para el ordenamiento territorial que enfatiza la importancia de integrar las áreas protegidas en los Planes de Ordenamiento Territorial municipales.
  • Proceso de construcción de política pública nacional en marcha.
  • Creación de un Comité Especial Interinstitucional dentro de la COT, integrado por instituciones nacionales de diversos sectores, entre ellos Parques Nacionales Naturales de Colombia, con competencias en definición de política pública en materia de ordenamiento territorial.
  • Apoyo de UICN- América del Sur en el proceso.

El apoyo de UICN-América del Sur al proceso de formulación de la política pública, que integre las áreas protegidas al sistema de planificación territorial, fortaleció los resultados de los dos estudios de caso dejando las siguiente lecciones. La integración de actores de múltiples niveles -comunidades locales, Estado y Cooperación Internacional- permitió un accionar efectivo a nivel comunitario, administrativo y legal, para la elaboración de una política pública efectiva. Esto facilitó dar el salto desde lo teórico a lo práctico, y poner a prueba la teoría antes de transformarla en política pública. Adicionalmente, fue fundamental el apoyo que se brindó al CEI, con la facilitación de espacios de intercambio y construcción, integrados por expertos nacionales y extranjeros. Es importante reconocer también la relevancia del apoyo a la gestión institucional de una instancia gubernamental, como es PNNC y el Departamento Nacional de Planeación, con incidencia en el COT. Esto sin duda ha permitido un escalamiento de la política púbica, del nivel local al nacional.

Planificación de las gestión del AP del Parque Nacional Natural Resguardo Indígena Yaigojé Apaporis desde la cosmovisión indígena

Con la creación del Parque Nacional Natural - Resguardo Indígena Yaigojé Apaporis nació una nueva forma de relacionamiento entre pueblos indígenas y Estado colombiano. Fue necesario buscar mecanismos para asegurar la gobernabilidad y la conservación integral de sus sistemas de vida, sin interferir los derechos de dichos pueblos a su autonomía territorial ni al manejo cultural que tradicionalmente han efectuado. Una vez creado el Parque, se inició el proceso de formulación de su Régimen Especial de Manejo (REM), por medio del cual se genera la administración conjunta entre Parque Nacionales Naturales de Colombia (PNNC) y la Asociación de Capitanes Indígenas de Yaigojé Apaporis (ACIYA). Para establecer el REM, se requirió una metodología de investigación propia o endógena, propuesta por los mismos pueblos indígenas, y apoyada por la experiencia de la Fundación GAIA Amazonas. Esta metodología se basó en lineamientos emitidos en un Congreso Indígena amazónico, donde se identificaron todos los temas que serían recopilados en cada uno de los pueblos indígenas, para guiar la elaboración del REM. De este modo se promovió la participación de las comunidades con tres representantes indígenas y un shamán.

  • Figura legal del REM que mantiene la inalienabilidad de los territorios indígenas cuando adquieren una categoría de Parque Nacional.
  • Desarrollo de una metodología propia y adecuada, liderada por la Fundación GAIA Amazonas en conjunto con las organizaciones indígenas, para establecer los lineamientos del REM de acuerdo a las particularidades del Parque y del Régimen.
  • Disponibilidad financiera de recursos del Estado y de apoyo externo para un proceso participativo de construcción del REM. 

El proceso de investigación para elaborar el REM se llevó a cabo en dos años, y en el Convenio de Cooperación 011 de 2013 entre PPNC y ACIYA, se estableció un plazo prudencial de cinco años para la construcción, formalización e implementación conjunta del REM. Este proceso de investigación permitió lo siguiente:

  • Rescatar los valores ancestrales.
  • Promover una mayor vinculación de los jóvenes en el proceso de elaboración del REM
  • Revalorizar los conocimientos tradicionales.
  • Generar un mayor relacionamiento de coordinación y gestión del área entre el personal de PPNC y los pueblos indígenas.
  • Generar una comprensión de las características biológicas del territorio y su valor cultural para el diseño de las estrategias de manejo del Parque.
  • Constituirse en un modelo a replicar en otros REM existentes en la Amazonía colombiana, pues permite integrar para el conocimiento tradicional del uso de los recursos naturales con las políticas de PNNA respecto del manejo de áreas protegidas.
Organización social local y apoyo del Gobierno nacional para la creación del área protegida

En 1988 se creó el Resguardo Indígena Yaigojé Apaporis por solicitud de los pueblos indígenas Tanimuca, Yucana, Letuama, Matapí, Cabayari, Macuna, Barazano y Yujup-Macú. Posteriormente, en el 2008, mediante consenso en asamblea extraordinaria de las Autoridades Tradicionales y los Capitanes Indígenas (ATCI), estos pueblos decidieron solicitar la creación de un Parque Nacional superpuesto con los límites del Resguardo Indígena, considerando que esto eliminaría el desarrollo de actividades mineras y de explotación que pusieran en riesgo la biodiversidad y sus sitios sagrados, y por lo tanto, sus usos y costumbres, composición social y entorno ambiental.

La creación del Parque Nacional Natural – Resguardo Indígena Yaigojé Apaporis tiene un largo proceso de trabajo con la Fundación GAIA Amazonas, la cual contó con el apoyo técnico y  financiero de la Fundación Gordon y Betty Moore. La decisión de pasar a un Régimen Especial de Manejo (REM) debía tener pleno respaldo local, asegurar la autonomía de los pueblos indígenas y fortalecer sus sistemas tradicionales; además, era necesario que los pueblos indígenas cuenten con facultades de negociación y coordinación para poder establecer acuerdo con el Estado.

  • Comunidades indígenas tradicionales empoderadas en la toma de decisiones.
  • Marco legal de Colombia reconoce la autonomía indígena y su rol como autoridades públicas y ambientales en sus territorios.
  • Disponibilidad financiera de recursos del Estado y de apoyo externo para un proceso efectivo de consulta previa informada.
  • Experiencia exitosa de relacionamiento entre PNNC, la autoridad indígenas y la sociedad civil (ONG) para fortalecer la gobernanza ambiental del territorio.

Tomada la decisión de crear el parque, el siguiente paso fue el acuerdo entre Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC) y la Asociación de Capitanes Indígenas de Yaigojé Apaporis (ACIYA) para llevar a cabo un proceso de consulta previa, libre e informada, que permita mayor participación social  y una construcción colectiva en cuanto a definición de límites, extensión del área, objetivos de conservación y construcción conjunta del REM. Como resultado de esto, las ATCI establecieron acuerdos de gestión entre el Estado y las autoridades indígenas donde se asegura que el manejo integral del área se haría con base en el conocimiento tradicional y reglamentos recibidos en concordancia con la forma de concebir el mundo de cada uno de los siete pueblos indígenas y sus 19 comunidades, respetando la autonomía indígena, el derecho sobre sus tierras comunales, sus sitios sagrados y sus valores culturales. Fue así como, en octubre de 2009 se declaró la constitución del PNN Yaigojé Apaporis.

Mosaicos de Conservación; estrategia efectiva para consolidar grandes extensiones de territorio protegido en Brasil

La Ley del Sistema Nacional de Unidades de Conservación, publicada en julio del 2000, estableció el Enfoque de Mosaicos de Conservación. Los mosaicos son “un conjunto de Unidades de Conservación (UC) de categorías diferentes o no, próximos, yuxtapuestas o superpuestas, y otras AP, públicas o privadas”, cuya gestión debe realizarse de manera integrada, de acuerdo a los objetivos de cada UC.

Ante el desafío de manejar los conflictos socio-ambientales y optimizar los recursos humanos, financieros y materiales, el 2010 se estableció el Mosaico de Conservación Bajo Río Negro, con una superficie de 7.329.220 hectáreas, conformado por 11 UC, entre ellas el PN de Jaú y la RESEX del Río Unini.

La implementación de este enfoque prioriza los procesos de conservación en porciones mayores de territorio, lo que permite la gestión integral de paisajes localizados a lo largo de los ríos Jaú y Unini, al norte, y el Bajo Negro al sur del mosaico. Al ver a las AP como partes de un todo, funcionales y conectadas entre sí, fue necesario incorporar en el diseño de los planes de manejo una metodología participativa, que promoviera el involucramiento de múltiples actores en la toma de decisiones para el manejo del territorio y sus recursos naturales.

  • El enfoque de manejo de un Mosaico de Conservación permite la integración de múltiples actores y oportunidades de asistencia técnica y financiera para la gestión territorial.
  • Articulación de esfuerzos en áreas con la misma identidad territorial, para llegar a un objetivo común de conservación y manejo sostenible de recursos naturales.
  • Institucionalización del Consejo Consultivo como movilizadora en el territorio.
  • Planificación de estrategias en la escala de paisaje.

Elementos clave para la gestión integral del paisaje incluyeron la implementación de un Plan de Acción para el Mosaico; el establecimiento de un Consejo Consultivo para la toma de decisiones; el desarrollo de metodologías participativas de zonificación de áreas de uso comunitario y de subsistencia; y, el fortalecimiento de capacidades locales, mediante procesos de capacitación en manejo de RRNN, producción agrícola sostenible, turismo, y derechos y deberes de las comunidades.

Los beneficios de la gestión integrada son la optimización de recursos; la planificación integrada del paisaje; la coordinación de actividades de protección, educación ambiental, monitoreo y concientización dentro de la región; la posibilidad de trabajar una única identidad territorial con base en las características de la región; el desarrollo de estrategias conjuntas de valorización de los productos para las comunidades situadas alrededor y en las UC; y la facilitación de acuerdos y resolución de conflictos.

Participación local para garantizar el acceso a recursos naturales y tenencia del territorio

En el año 1979, el área donde se ubica el Parque Nacional de Jaú fue propuesta como Reserva Biológica; una categoría de manejo restrictiva respecto a la explotación de recursos naturales (RRNN) en Brasil. Posteriormente, en el año 1980 se crea el PN de Jaú, y desde entonces tiene el reto de manejar la alta conflictividad socio-ambiental de la zona.

La Fundación Vitoria Amazónica (FVA), con presencia en el área desde 1991, aplicó metodologías innovadoras participativas de mapeo de uso de RRNN, lo que apoyó el desarrollo de su Plan de Manejo y zonificación, entre 1996 y 1998, en el marco de un contrato de co-gestión del Parque con el Gobierno Federal de Brasil. Años más tarde, se crea en Brasil el Sistema Nacional de Unidades de Conservación (SNUC), y se desarrollan herramientas para la construcción de procesos participativos. Es así que la FVA, como institución de colaboración técnica del Instituto Brasilero de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA), apoyó a las comunidades locales en la creación de la Reserva Extractivista (RESEX) del río Unini, en un proceso que continuó hasta el año 2006, para garantizar el acceso a recursos naturales y tenencia del territorio por parte de las poblaciones del río Jaú y Unini.

  • Creación del Sistema Nacional de Unidades de Conservación (SNUC)
  • Promoción de la participación social en la gestión de las unidades de conservación (UC).
  • Desarrollo de herramientas para el manejo de conflictos socio-ambientales.
  • Apoyo técnico y financiero para procesos de capacitación entre administradores del AP y representantes locales.
  • Creación de la Asociación de Moradores del Río Unini (AMORU), para crear la RESEX del Río Unini.

La creación de la RESEX del Río Unini implicó un proceso participativo que permitió negociar y definir, junto  con las comunidades, condiciones favorables que faciliten el diseño y aplicación de mecanismos de consulta, zonificación del uso de RRNN, y creación de instancias participativas, como el Consejo Consultivo para el PN de Jaú (en 2006), y el Consejo Deliberativo para la RESEX (en 2008).

El primer paso fue la creación de la AMORU, la cual solicitó formalmente la creación de la RESEX. Luego, se desarrolló un proceso de consulta pública en las comunidades locales para avalar la creación de la Reserva, y una vez creada, el Instituto Chico Méndez de Conservación de la Biodiversidad (ICMBio), vinculado al Ministerio de Medio Ambiente, y en conjunto con la FVA, iniciaron los procesos de gestión. Entre ellos, se constituyó el Consejo Deliberativo, integrado por organismos gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y representantes de las poblaciones que viven en la zona.

Gobernanza más allá de las fronteras

Una iniciativa de integración fronteriza Amazónica, conocida como Programa Trinacional, promovida por los administradores de tres áreas protegidas (Parque Nacional Natural La Paya, Colombia; Reserva de Producción de Fauna Cuyabeno, Ecuador; y Parque Nacional Güeppí, Perú) permitió optimizar su efectividad del manejo bajo un modelo de gestión regional coordinada.

La iniciativa nace desde el año 2005, producto de espacios de diálogo entre representantes de estas área. Esta iniciativa se consolida en el 2006 con el Programa Trinacional, y se ha ido fortaleciendo en el tiempo. La primera decisión de apoyo financiero buscó establecer un convenio entre los Fondos Ambientales de los tres países. Posteriormente se consiguió apoyo financiero a través de varios proyectos que cubren líneas prioritarias, como gestión de área y zonas de influencia, participación social, fortalecimiento de capacidades institucionales, y fortalecimiento del corredor de conservación.

De esta manera, los Gobiernos de los tres países se unieron para buscar mecanismos operativos, técnicos y financieros que permitan la conservación y el desarrollo sostenible de este corredor, con la aspiración de constituirse en una experiencia piloto de gestión transfronteriza.

  • Visión conjunta entre las tres AP para resolver problemas similares en la zona de frontera.
  • Estructuración del Programa Trinacional bajo líneas de gestión específicas, con un Comité Coordinador (3 autoridades nacionales de los Sistemas Nacionales de AP); un Comité Técnico (Jefes de las 3 AP); y una Secretaría Técnica (sede rotativa cada 2 años entre las 3 autoridades ambientales).
  • Consecución de apoyo técnico y financiero de la cooperación internacional para la gestión del Programa.

Se logró fortalecer la institucionalidad del Programa mediante una estructura organizativa compuesta por el Comité Coordinador, Técnico y la Secretaría Técnica, además de un Memorando de Entendimiento avalado por los Ministros de Ambiente de los tres países, con lineamientos de su funcionamiento.

Gracias al apoyo técnico y financiero obtenido por el Programa se realizaron acciones conjuntas para incrementar la operatividad y la gestión de las tres áreas. En Cuyabeno se adecuó y equipó guardianías; y se consolidó el Programa de Control y Vigilancia de su Plan de Manejo, el cual se articuló con el trabajo de los equipos de guardaparques de las tres AP, para  monitorear efectivamente sitios estratégicos de protección al interior de cada AP, en sus zonas de amortiguamiento y en los límites fronterizos.  En el ámbito de la participación social para el manejo sostenible, se trabajó en fortalecer cadenas productivas de café orgánico y cacao fino de aroma, y en el turismo comunitario.

Co-manejo entre comunidades indígenas y Gobierno

Uno de los grandes desafíos de la Reserva de Producción Fauna Cuyabeno fue la consolidación de sus límites y lograr acuerdos con las poblaciones locales y organizaciones indígenas para su gestión. La relevancia de integrar las variables culturales en los procesos de conservación nacionales, fueron la oportunidad para implementar el proyecto «Delimitación de la zona baja, solución de conflictos y sensibilización de las comunidades respecto del uso y manejo de los recursos en la Reserva de Producción de Fauna Cuyabeno». Este tuvo como objetivo mantener la integridad biológica y cultural de la Reserva, a través del fortalecimiento de alianzas entre el MAE y las comunidades indígenas de las nacionalidades Siona, Secoya, Cofán, Kichwa y Shuar; con territorios dentro del área. Así, desde 1995 se empezó a establecer Convenios de Uso y Manejo de Recursos Naturales con la mayoría de comunidades de estos cinco pueblos indígenas, buscando la participación local y el reconocimiento del área para una gestión compartida. Los convenios se constituyen en documentos formales de legitimación del derecho de los indígenas a habitar en la Reserva y de hacer uso de sus recursos naturales en condiciones especiales por estar dentro de un área protegida.

  • Empoderamiento de las organizaciones indígenas para participar de manera activa dentro del AP. 
  • Estrategias de negociación de las organizaciones indígenas con el Estado para establecer los Convenios de Uso y Manejo. 
  • Apertura del MAE a procesos participativos de planificación.
  • Promoción del uso sostenible de los recursos naturales al interior del AP.
  • Reconocimiento, por parte de las comunidades indígenas y campesinas, de la importancia ambiental, cultural, social y económica del AP.

Los Convenios de Uso y Manejo cuentan con planes de manejo comunitarios, planes operativos y un sistema de monitoreo de cumplimiento; con una vigencia de 10 años y su posterior renovación. Los planes de manejo comunitarios son un conjunto de acuerdos internas para la comunidad, en concordancia con las normas de uso de recursos naturales en los espacios comunales de la Reserva, su Plan de Manejo, los usos existentes y derechos de las comunidades indígenas. Gracias a ello se consolidaron los límites del AP y de tierra entre las comunidades. Además, se generaron espacios de diálogo que permiten abordar puntos convergentes y divergentes desde la visión indígena del territorio y la visión estatal del área, para su conservación y manejo sostenible. Es así que el co-manejo logrado entre el MAE y las organizaciones indígenas tuvo un resultado importante: frenó el ingreso de colonos a los territorios indígenas, así como la colonización y expansión de las comunidades hacia la Reserva.

Un modelo de co-administración para la efectividad de manejo y conservación del área

El modelo de co-administración del PN Noel Kempff Mercado entre el Gobierno Nacional de Bolivia y la Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN), durante 1995 y 2005, generó las bases del fortalecimiento institucional para la gestión del Parque. Esto permitió consolidar el área, y estructuró un proceso de planificación, mediante la aplicación de instrumentos de gestión institucionalizados, como el Plan de Protección (2013-2017) y el Plan Operativo Anual; herramientas hasta entonces poco utilizados en el SNAP. Así mismo, la FAN contribuyó en la consecución de fondos para asegurar la sostenibilidad de la gestión, principalmente mediante el Proyecto de Acción Climática Noel Kempff Mercado (PAC-NKM). Sumado a esto, la promoción de instancias participativas, como el Comité de Gestión del Parque, y el involucramiento de miembros de comunidades locales en instancias operativas y de toma de decisiones, han sido fundamentales en mejorar la gestión del Parque.

Lamentablemente este modelo de co-administración dejó de funcionar en 2006, debido a cambios en el contexto socio-político a escala nacional, que centralizaron la gestión de las AP desde el Gobierno Nacional, lo que ha impactado, principalmente, en la sostenibilidad financiara del Parque.

  • Decisión y liderazgo político del Gobierno Boliviano para ampliar el PMNKM mediante Decreto Supremo No24457.
  • Suscripción de convenio de co-manejo entre la FAN y Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (1995).
  • Estructuración del Comité de Gestión del PNMKM.
  • Inclusión de comunidades locales en procesos de planificación, manejo y protección de recursos naturales del Parque.
  • Desarrollo de actividades económicas compatibles con el principio de convivencia ser humano - naturaleza.
  • La visión estratégica de establecer un modelo mixto de manejo, que integró el rol normativo y fiscalizador del Estado con la capacidad de gestión de la FAN, resultó ser un eje dinamizador de la gestión del Parque.
  • A partir de 1997, en el marco del PAC-NKM, con un proceso de compensación económica, y acompañado del desarrollo de un Programa de Protección y un Programa de Desarrollo Comunitario, para promover la gobernanza y la participación social, se logró revertir la presencia de concesiones madereras y, ampliar la superficie del Parque, de 642.458 ha a 1.523.446 ha.
  • La promoción de instancias participativas, como el Comité de Gestión, y el involucramiento activo de miembros de comunidades locales, condujo al Parque a situarse como la segunda AP con mayor número de guardaparques del país; con un gran porcentaje de representantes de las comunidades locales. Esto contribuyó a mejorar el relacionamiento y apoyo, por parte de las comunidades locales, en la conservación del área.
Coordinación: Fortalecimiento de capacidades y de la gobernanza

El enfoque de building block se ve reflejado en diversas actividades desde acciones de información y de formación, espacios de intercambio y diálogo entre actores e instituciones y el acompañamiento en el desarrollo de acuerdos. Un ejemplo es el acuerdo entre el Ministerio del Ambiente, la unidad de gestión del área protegida y la universidad para el monitoreo participativo y seguimiento de los viveros y ensayos de restauración. El involucramiento y fortalecimiento del comité de gestión del área protegida es otra medida clave que aspira fortalecer la gobernanza del área.

Adicionalmente, se refleja la apropiación y transversalización de la política nacional de cambio climático en actores de nivel meso, como por ejemplo el desarrollo de Planes de Cambio Climático, la implementación de medidas de adaptación en sectores productivos y el manejo de los ecosistemas.

  • Voluntad y confianza entre los actores para cooperar y compartir responsabilidades.
  • Articulación e implementación de política pública climática a nivel local.
  • Los espacios de diálogo manejados amplia y participativamente son claves para lograr acuerdos duraderos con las poblaciones y actores locales, cuando existe una verdadera participación en la toma de decisiones (MAE y GIZ 2016).
  • El establecimiento de espacios de gobernanza locales (Comités de Gestión del Área Protegida) facilita el diseño, implementación y apropiación de las acciones de adaptación basada en ecosistemas.
  • Una mayor coordinación entre las distintas instituciones del Estado que tienen jurisdicción sobre el área desde los ámbitos de sus competencias, permitirá una gestión sostenible e integral del área protegida de manglar que se encuentra en el perímetro urbano (MAE y GIZ 2016).